电信业营改增博弈

郑猛

“五一”勞动节放假前最后一个工作日，财政部网站悄然贴上一纸通知，明确从今年6月1日起，电信业纳入营业税改增值税试点。这比财政部此前力争实行的时间晚了两个月。

营改增改革是当前中国税制改革的重头戏。快速推行两年之后，该项改革在电信业等领域的推行目前正面临阻力。

今年全国“两会”期间，财政部在提交大会审议的预算草案报告中曾提出，2014年继续推进营改增改革，全国范围内实施铁路运输和邮政服务业营改增试点；抓紧研究将电信业纳入营改增范围的政策，力争今年4月1日实施。

预算报告中写入一项具体的税改项目，并且还给出了时间表，这在全国人大审议预算的历史上非常罕见。人们普遍认为，电信业营改增的方案应该已经比较成熟，由此相关内容才被写进预算报告。

然而，事情的运行与人们的判断恰恰相反。电信业营改增目前正面临相当大的阻力，4月1日并未如期推行。原因在于电信运营商的阻挠。一旦电信业营改增实施，将使中国移动、中国联通和中国电信三大电信运营商的收入和利润有可能都将大幅下滑，营销方式也面临巨大变革。

三大电信运营商在营改增后，缴税将由3%的营业税变成部分11%、部分6%的增值税，即基础电信服务适用11%的税率，增值电信服务适用6%的税率。工业和信息化部电信研究院的一份报告显示，电信业实施营改增后，由于增值税的价税分离会导致营业收入下降。经测算，不能通过提价等方式实现税负转嫁，运营商现有收入约10%的部分转变为销项税，直接导致收入指标下降。中国移动集团按11%的税率进行测算，预计营改增将导致主营业务收入减少超过9%。该报告还显示，当增值税有效税率在6%-11%时，三大运营商的税前利润影响差异较大，其中对中国电信的影响最大。

电信业营改增已是第三次被推迟。此前两次分别是2013年9月和2014年1月。2014年4月博鳌亚洲论坛期间，国务院总理李克强表示，将加快弥补服务业这块“短板”，把营改增试点扩大到邮政电信等更多服务领域，用税收的杠杆来培育壮大生产性和生活性服务业。因李克强在多个场合不停强调营改增，这项改革甚而被视为一项“总理工程”。

最主要的阻力来自三大电信运营商。他们抱团游说，掌握较多话语权，力图降低营改增适用税率，或者给予更多优惠政策，财税部门与其展开了拉锯战。

讨价还价

2012年1月1日起，上海率先开始进行营改增试点，从事交通运输业和部分现代服务业的纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税，后来扩至全国。今年1月1日起，铁路运输和邮政业也已开始实行营改增。

曾深度参与营改增政策调研和制定的业内人士陈志坚对《财经》记者透露，其实2013年他拿到铁路运输和邮政业营改增的第一稿方案时，发现方案中包括电信业，这说明财政部和国税总局对电信业营改增早就有所准备，只是迫于一定压力没有实行，电信业只能暂缓。其中最大的阻力，来自三大电信运营商。

至于财政部今年提交全国人大审议的预算报告草案中写入电信业营改增时间表，与外界人士普遍认为这说明方案成熟不同，陈志坚表示，实际情况恰恰相反，预算报告之所以提出这样一项具体政策，还标明日期“力争”实行，其实正是预算起草部门财政部心里没有底的表现，而且当时也缺乏成熟的令三大运营商满意的推行方案。财政部以这种方式来逼迫三大企业，用人大来施加压力迫其就范。“如果不写上去，今年内能否实行都难说。”陈志坚说。

财税部门和三大运营商争议的焦点，卡在税率上。按照此前各方的预计，营改增税率设计上可以有三种方法，一种是由之前的3%营业税，改为营改增后只实行6%的税率，一种是改为实行11%的税率，还有一种方法是实行6%加11%的税率，将电信服务拆分成两部分，增值电信服务与信息技术服务比较接近，同样适用6%的税率；基础电信服务因为有设备投入、维护等成本，进项比较多，可适用11%的税率。

电信业营改增后可以接受全部实行6%的税率，如果全部实行11%税率则坚决不同意。但财政部的态度也比较强硬。从目前通知来看，电信业将实行6%加11%的税率。财税人士认为，三家企业很可能在此基础上申请到一些税收优惠政策，比如扩大增值税抵扣的范围，或按照规定实行税款即征即退，或者超税负返还等。

中翰联合（北京）咨询服务有限公司业务总监王骏对《财经》记者表示，一项税收政策要出台可能会对行业产生重大影响，企业进行游说也很正常。在此前营改增的推行过程中，也有企业或行业因为税负问题进行过游说，比如物流行业此前就通过物流与采购协会提出过意见和建议，但都没有形成足够的抗衡力量。此次电信业营改增则有所不同，国内的电信业务主要由三大运营商垄断，三家企业对税收新政策更为敏感，企业业务也比较类似，所以联合起来比较容易，抱团游说也可以拥有更多的话语权。

也正是由于财税部门和三家企业意见的长期不统一，电信业营改增的推进才一直拖延下来。

接受《财经》记者采访时，中国电信有关负责人表示，尽管电信业营改增并未在4月1日施行，但公司早就预计到为期不会太远。公司此前刚刚对财务人员进行业务培训，已经涉及到营改增后开增值税发票的具体事宜。

该负责人说，营改增改革后电信业的营收肯定会下降，存话费赠手机活动的税负一定会上升。据测算，中国电信的利润短期可能会下降20%左右。好在随着4G时代的到来企业一定会有大批量投入，补充通信基站，硬件也要更新换代，这部分会产生大量抵扣，长期来看税负不会增加太多。

王骏表示，目前电信业营改增的时间已然公布，其实这临门一脚端赖国务院的态度和决心，留给电信业的准备时间只有一个月。

王骏同时认为，三大运营商博弈到相关优惠政策的可能性很大。以今年纳入实行范围的邮政业为例，邮政业也实行11%的税率，按理说邮政业比起电信业简直是惨淡经营，但邮政业并没什么怨言。这是因为邮政业的税目被设置成三个，前两个税目目前基本都免税，给邮政业留下很大的运作空间。

其实早在财政部发文之前，一位权威人士就对《财经》记者透露，尽管存在来自运营商的阻力，但电信业的营改增今年上半年肯定要實行。

税负高企之忧

过去的两年，营改增改革步伐逐步加快。2012年1月1日上海率先启动交通运输业和部分现代服务业营改增试点；2012年底前改革扩至北京、江苏等12个省市；2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业试点推向全国，并新增广播影视服务类企业；2014年1月1日，铁路和邮政业营改增启动。

按照原来的构想，营改增本来是一项给企业减轻税负的改革。然而与快速的改革推进相伴随的，是企业关于改革后税负增加的怨言。

比如改革之初的交通运输业。此前有知情人士对《财经》记者表示，试点行业之一的交通运输业，由于增值税进项太少抵扣太少，确实存在税负不降反升的情况。时任国税总局局长肖捷在公开发言中也承认，参与试点的部分交通运输业企业出现了税负增加的问题。

按照规定，交通运输业一般纳税人的增值税适用税率为11%，这一税率为人诟病，很多企业认为明显过高。

湖南省国税局有关人士表示，从湖南的情况看，实行改革后税收负担上升的纳税户数偏多。2013年9月湖南省进行纳税申报的营改增一般纳税人3600户，其中税收负担增加的有697户，占比近20%。税收负担还呈现出行业整体增加的特征，尤其是交通运输业、物流辅助业更为突出。

这位人士认为，在现有的增值税抵扣范围与框架下，税收负担的增加是必然的结果，这是一个“非常核心的问题”。

相关部门当年的测算存在问题，陈志坚认为需要再次核算。比如交通运输业，当时只按照理论基础进行测算，没有对不同情况的企业作全面考虑。但由于11%的税率最初已然定下，其后不太可能单为某一行业另定税率，也就沿袭了下来，况且目前增值税税率本来就比较混乱，有17%、13%、11%、6%和3%等多档税率，再增加一档比如9%的税率就显得更为繁乱。

尽管如此，陈志坚认为，相关政府部门和立法机构应该拿出“承认错误的勇气”，税率需要降下来的就应该降下来。

上海自试点伊始就颁布了财政补贴政策。按照其文件规定，为缓解部分试点企业的税负增加问题，该市财税部门对因新老税制转换税负增加的试点企业，给予过渡性财政补贴政策。

前述湖南省国税局人士表示，在税制改革过程中出台财政补贴的过渡性政策，对于缓解当前税收负担变化上的突出矛盾至关重要，各级政府应该克服财政上的困难，拿出一定的资金支持税负增加的企业渡过难关。

然而据《财经》记者了解，企业拿到这笔补贴非常困难。取得补贴必须经过地税、国税和财政三家部门进行审核，而地税部门由于将此前自己管理的企业都交给了国税部门，因此处理这件事缺乏积极性。

难啃的骨头

电信业之后，营改增剩下最后几块“难啃的骨头”，其中尤以金融业和建筑安装业为甚。

王骏表示，相对来说金融业和建安业纳入营改增面临的问题更多，因此放到了改革步骤的后期。金融业内容复杂，包括银行业、信托业、保险业，还包括证券和基金，各方面都有自己的特点，诉求不尽相同，需要财税部门制定出更为细化的政策。目前来看，不管是官方还是民间，准备都不是很充分。

对金融业征收增值税，在国际上也是不小的难题。中国银监会曾组织过一场中英增值税论坛，国内几大银行代表都参加了该论坛。工行有关负责人在论坛上提出，工行对营改增改革一定支持，但不希望银行业的税负和经营因为税改有太大的变动。另外该负责人认为，“工行这么大的银行，不能你们说改就改，最好给银行一个比较长的准备期。”从中亦不难看出此项改革推行的难度。

建安业面临的挑战也不小。陈志坚表示，建安业相对比较复杂，最大的难点在于，将其纳入营改增范围，就相当于把厂房等不动产纳入增值税抵扣范围，由此可抵扣的进项范围会大大增加，不仅难以管理，还会影响增值税收入。按照现行政策，增值税固定资产抵扣不包括不动产，即使是附属在不动产上的动产，也不允许抵扣。他认为房地产业应该随建安业一同进行营改增，否则建筑业就成为增值税的最末端，必然承担更高的税负。

王骏认为，建安行业整体比较混乱，行业中很多的税务问题都不是税制本身带来的，而是行业管理问题所致，企业挂靠、借牌等经营方式很多，落实到税收上经常难以处理，所以建安业营改增首先要进行行业规范。

陈志坚表示，相对于电信业，金融业和建安业推行营改增的阻力不大，但困难更多。阻力不大是因为这两个行业不像电信企业那么集中，很难联合起来发声；困难多是因为企业众多，政策要尽量细化。

在王骏看来，从电信业推行遭遇的巨大阻力来看，金融和建安两行业推行的时间也不容易预测，甚至“十二五”之内“能不能彻底完成都说不好”。

今年3月，国税总局局长王军在接受《人民日报》采访时表示，财政部和国家税务总局正在抓紧完善电信业营改增试点方案，同时研究生活性服务业、建筑业、房地产业、金融业等行业的试点方案，积极推进相关行业纳入营改增试点，力争明年全面完成或基本完成扩围任务。

据悉，财税部门还将推进增值税制度改革，适当简化税率，并完成增值税立法，不断完善增值税管理制度和配套办法。“增值税这么大一个税还没有增值税法，改完了以后要好好总结一下，把它上升为法律。”王军说。