敬老院在农村养老服务中的支撑研究

陈玉淮 徐俊

摘要 以安徽省农村敬老院为例，分析了养老现状并对其成因进行了研究。在此基础上提出了相应的对策。

关键词 敬老院；农村养老服务；支撑作用

中图分类号 S-9；C913.7 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）16-04983-01

安徽是农业人口大省，也是老年人口大省，具有典型的“未富先老”特点。“六普”数据显示，2010年安徽65岁及以上老人约为609万，占全省常住人口的10.23%。未来30年里，安徽老年人口将以平均超过4%的速度增长，人口老龄化呈现出老年人口比例高、老龄化进程快、农村老年人口比重大等特点。无疑，农村养老问题将成为影响安徽经济、社会可持续发展的重要因素。改革开放以来，随着我国工业化、城市化的快速发展，大量青壮年劳动力外流引发了农村家庭空巢化，与此同时，计生政策長期施行带来的家庭少子小型化，导致农村传统家庭养老赖以生存的经济、人力和孝道基础日渐消解，子女养老难以为继[1]。越来越多的农村老人开始感受到家庭养老的压力，农村养老服务社会化呼之欲出。相比有子女但不在身边的老人，五保老人的晚年生活更具挑战性，尽管日常生活方面具有一定的保障性，但他们的亲情慰藉更加匮乏。五保老人历来是社会福利事业关注扶持的重点对象，必须一如既往的予以关怀，而新形势下安徽数以百万计的农村空巢老人的养老问题也必须引起政府和社会的高度重视。如何将农村空巢老人与五保老人共同纳入养老服务保障范围，大力发展乡镇敬老院，树立大农保战略意识，发挥敬老院在农村养老服务中的支撑作用，让所有农村老人实现老有所养，是摆在政府和社会面前的一项重大任务。

1 农村敬老院现状及成因分析

安徽省2010年末农村老年性福利机构有2 086个，工作人员10 442人，床位187 241张，收养人数153 398人，社会散居孤老残幼供养金额为5.88亿元。面对45万五保老人和数以百万计的空巢老人的养老服务需求，现有的敬老院养老资源和财政投入可谓捉襟见肘。目前，除省会及少数经济发达地市外，安徽省大多数乡镇敬老院普遍存在着如下问题。

1.1 定位不明确，管理体制不畅 相关管理条例和办法并未明确规定敬老院具有事业单位的法人资格，由此导致地方政府与敬老院之间权责不分。当前乡镇敬老院由乡镇政府直接管理，客观上使得地方政府和敬老院一体化，造成政事不分、职能错位，既增加了政府的负担和法律责任，又使得敬老院自身缺乏应有的生机与活力。

1.2 经费投入不足，养老资源相对匮乏，供养水平较低 相比城市，农村敬老院获得政府的投入明显不足，部分欠发达地区尚未实现乡镇全覆盖。已经实现乡镇全覆盖的县市，由于缺少稳定的财政拨款渠道，很多敬老院基础设施陈旧落后、床位有限，护理人员供给匮乏，医疗、生活及管理条件达不到基本入住要求，导致大多数五保老人和有养老需求的农村老人不愿入住其中。现行的“乡财县管”体制，使得入住的五保老人只能获得基本的生活消费，敬老院供养水平不高。

1.3 管理和服务滞后，集中供养率低 乡镇敬老院资金来源有限，一个月仅仅几百元的低待遇必然导致管理者和服务人员工作热情不高，也难以吸引到懂管理、善护理的专业人员来此工作。乡镇敬老院基础设施陈旧，缺乏专业的工作人员，服务水平整体不高，与人民群众的需求相比有很大差距，这可能是入住率偏低的主要原因。与集中供养相比，五保老人分散供养成本较低，有亲朋好友相助，生活比较自由，更富有亲情味。

2 发挥敬老院的养老服务支撑作用

针对社会转型期农村出现的大量空巢老人养老问题，决策者必须高瞻远瞩，拓宽视野，树立大农保意识，发挥敬老院在农村养老服务中的支撑作用。

2.1 准确定位，充分赋权 政府部门应尽快出台条例或法规，赋予农村敬老院以独立的事业单位法人资格，解决敬老院的定性、定位、编制等问题，明确将敬老院确定为县区以上政府财政全额拨款的事业单位，使其享有基本的财权、人事编制权。

2.2 建立多元化投入机制，加强软硬件建设 基于稳定的财政投资预算机制，政府应成为敬老院和农村社会化养老服务的投资主体。加快农村老龄事业基础设施建设，把其纳入城乡社区发展规划，促进城乡养老服务建设一体化进程。允许并鼓励社会力量投资农村养老机构，政府给予相应补助和政策优惠。注重整合利用农村闲置资产，培训农村养老服务

专业人员，动员社会力量参与农村养老服务活动。

2.3 寻求多种运营模式，高效利用农村养老资源 为有效解决农村养老服务有效需求严重不足与敬老院等养老机构资源利用率不高、微利甚至负债运行之间的矛盾，可以考虑如下措施改善：或通过知名民营企业接管敬老院来提升养老服务质量和水平，或采取民办养老机构托管公办敬老院以实现养老服务的规范化和档次化，或通过公办敬老院转型为区域性托养中心来拓展养老服务对象和范围[2] 。

2.4 构建以敬老院为中心的农村养老服务平台 在乡镇和村社组织的推动下，充分依托和利用敬老院及其管理服务经验，整合村社相关养老服务资源，设立农村社区居家养老服务中心（站）和日间照料中心，向所有农村老人开放，采取适当收费服务。这样既可以为需要帮助的空巢、高龄、失能等老年群体提供养老服务，又可以解决床位空置率高和资金短缺等现实困难。

3 小结

总之，乡镇养老院必须立足于省情，积极面向市场，大力提升管理和服务水平，充分发挥其在农村养老服务中的支撑和辐射作用。

参考文献

[1] 徐俊，风笑天.独生子女家庭养老责任与风险研究[J].人口与发展，2012（5）：2-10.

[2] 彭金玉.农村空巢老人社会化养老服务体系研究[J].人民论坛，2013（1）：156-157.安徽农业科学，Journal of Anhui Agri. Sci.2014，42（16）：4987-4988，5030

责任编辑 姜丽 责任校对 况玲玲