印度新政府彰显对尼泊尔外交“新思路”

王世达

2014年8月3日到4日，印度总理莫迪率领高级别政府代表团访问尼泊尔。这是莫迪5月就任印度新政府总理以来的第二次出访，也是印度总理17年来首次访问尼泊尔，这彰显了莫迪对南亚地区国家，特别是尼泊尔的高度重视。不过，这虽然在一定程度上拉近了印度与尼泊尔的关系，但双边关系发展仍会面临许多固有问题的困扰。

加强双边合作，达成诸多共识

莫迪此次率领国家安全顾问多瓦尔、外交秘书辛格等政府高官访问尼泊尔，并与尼泊尔主要政党领导人进行了广泛接触，其中包括尼泊尔总理苏希尔·柯伊拉腊、总统亚达夫、尼泊尔共产党（联合马列）主席奥利、反对党领袖普拉昌达等政坛重要人物。莫迪在尼泊尔议会发表演讲，高度评价两国关系，表示“尼泊尔和印度的关系比喜马拉雅山和恒河更为恒久，我将把两国关系提升到新的高度”。莫迪承诺将尊重尼泊尔主权，不会干涉尼泊尔内政，愿意修改1950年签署的尼印《和平与友好条约》。尤其值得一提的是，莫迪向尼泊尔总理柯伊拉腊表示，“关于条约问题，你想怎么做就怎么做。无论是修改还是废除条款，我将全盘接受你的提议。”莫迪这一表态的政治调门可谓非常之高，与以往印度政府的态度大相径庭。

经济合作方面，莫迪承诺继续帮助尼泊尔推动社会和经济领域的发展，例如帮助尼泊尔修建公路、信息技术园以及电力供应网络，宣布向尼泊尔提供10亿美元的信用贷款，用以建设尼泊尔的基础设施和能源项目。双边签署了合作治疗尼泊尔当地人甲状腺疾病、印度国家电视台为尼泊尔国立电视台提供援助等合作备忘录。莫迪与尼泊尔工商界人士座谈时，颇为煽情地表示：“需要做什么由你们来决定，印度将会按照你们的要求做。”

国家安全方面，双方承诺不允许任何国家利用本国领土威胁对方的国家安全，同意加快两国划界工作的进度，并成立专门的工作组处理划界过程中的技术性问题。

人文交流方面，莫迪着力打造其在尼泊尔普通民众中的亲和形象，甚至在尼泊尔议会中用尼泊尔语说：“几年前我作为朝圣者来到这里，任何人只要到过尼泊尔一次，就会属于这里。”莫迪在访问期间还前往尼泊尔首都加德满都最著名的印度教神庙祈祷，强调印度教是印度和尼泊尔之间的重要文化纽带，并向这座神庙捐赠了2500公斤檀香木。应该说，莫迪的亲民外交取得了良好的效果。例如，尼泊尔当地媒体评论称，“莫迪赢得了尼泊尔的人心。他不断强调印度尊重尼泊尔的主权，未来印度将与尼泊尔一起走向繁荣。”

莫迪将更多精力放在南亞地区

自莫迪5月就任印度新政府总理以来，世界主要大国纷纷对其“高看一眼”，或是派遣高级别官员访问印度，或是热情邀请莫迪来访。然而，莫迪却表现出了不同于以往政府的外交思路，将更多精力放在南亚地区之内。例如，5月26日，莫迪邀请南亚所有国家领导人出席其就职典礼。6月15日，莫迪访问不丹，这是其就任总理以来的首次出访，由此可见莫迪对南亚国家的高度重视。

尼泊尔作为深锁南亚次大陆腹地的喜马拉雅山国，其领土三面被印度包围，印度一直是其最大贸易伙伴和重要援助国。根据两国1950年《和平与友好条约》，两国实行开放边界，允许本国居民到对方国家工作、经商和拥有财产。例如，印度货币可以在尼泊尔自由兑换、大量尼泊尔廓尔喀人在印度军队服役、数百万尼泊尔人在印度工作。此外，印度与尼泊尔同属印度教国家，彼此存在密切的宗教、文化和历史联系。正因为如此，历届印度政府都倾向于将尼泊尔视为自家的“后院”，高度关注尼泊尔国内政治事务，对别国加强与尼泊尔的合作非常敏感，甚至屡次插手尼泊尔内政，暗中搅局推翻“对印度不友好的尼泊尔政府”。这造成了尼泊尔对印度的矛盾情感。一方面，尼泊尔依赖印度提供进出口通道、经济援助等发展自身经济；另一方面，印度政治精英习惯于以一种居高临下的态度对待尼泊尔，未能充分尊重尼泊尔人的民族尊严和感情。尼泊尔国内的反印力量不容小觑。正如印度战略学者拉贾·莫汉所言，“印度与尼泊尔互为邻国，都信奉印度教，经济上依赖度很高，但印度却在尼泊尔陷入困境。印度在尼泊尔面临的最大挑战并非来自中国，而是印度自身政策的失败”。

莫迪政府上台以来，将提升与周边国家的关系视为新政府外交的重中之重。早在7月25日，印度外交部长斯瓦拉吉造访尼泊尔，为莫迪正式访问“打前站”。斯瓦拉吉与尼泊尔外长主持召开印度与尼泊尔“外交部长联委会”第三次会议，旨在增强彼此互信，推动在经济贸易、货物转运、工业发展和水资源利用等多领域的合作。莫迪此次访问尼泊尔，可谓放下身段，用尽浑身解数拉拢尼泊尔各方力量。例如，反复强调尼泊尔和平进程属于其内部事务，印度不会干涉，在两国领土划界以及修改1950年《和平与友好条约》等问题上表现出相当灵活的态度，甚至不断表示“完全按照尼泊尔方面的愿望修改条约”。

提振双边关系仍需克服若干挑战

首先，莫迪政府能否落实不干涉尼泊尔内政承诺尚存疑问。长期以来，印度常常对周边中小国家颐指气使，对“不听招呼”的小国动辄采取“大棒政策”。印度情报机构对尼泊尔的渗透可谓无孔不入，不断打压尼泊尔国内的左翼政党、民族主义势力等反印力量。一旦尼泊尔的内政外交举措不符合印度心意，莫迪政府能否心平气和地通过外交渠道寻求解决之道？从目前看来，这仍是一个未知数。

其次，联合开发水电资源困难重重。尼泊尔地处喜马拉雅山脉南麓，水电资源极为丰富，约占全球水电储量的2.3%，但开发利用率极低。莫迪此次访问尼泊尔的重头戏原本是签署有关联合水电开发的协议。此前，印度已经向尼泊尔提出了一份联合水电开发的草案。根据草案，投资将全部来自印度或由印度与尼泊尔共同投资，生产的电力只能卖给印度。尼泊尔方面对草案非常不满，认为这等于允许印度垄断尼泊尔的水电资源，将中国等水电投资大户拒之门外，严重损害尼泊尔的国家利益。在此情势下，莫迪未能在访问期间与尼泊尔签署水电开发协议，此次访问成果可谓大打折扣。与此同时，印度和尼泊尔在联合开发水资源方面的考虑重点不尽相同。尼泊尔迫切希望开发国内丰富的水电资源，弥补国内电力供应缺口，并且出口创汇。印度作为河流下游国家，优先考虑发挥河流的防洪和灌溉功能，对水电开发则不如尼泊尔急切。从历史上看，印度公司在尼泊尔开发水电记录可谓乏善可陈，这进一步制约了两国在水电开发方面的合作。例如，1997年，尼泊尔政府曾经与印度相关公司签署建设6400兆瓦水电站的建设协议。根据协议，印度公司应在八年内完成这一项目，但项目至今还未破土动工，让尼泊尔方面大失所望。

莫迪政府上任以来选择地处南亚次大陆腹地的不丹和尼泊尔作为出访的前两个国家，彰显其对南亚“后院”的高度重视。此次，莫迪在访问中表现出更大的政策弹性，尼泊尔方面对印度的期望值也在上升。然而，说是一回事，做是另一回事，莫迪能否将动听的外交辞令转化为行动仍然需要时间来验证。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚大洋洲所西南亚研究室主任）