预算法大修之后

刘琳

8月31日，全国人大常委会审议通过了预算法修正案，素有“经济宪法”之称的预算法经四轮反复磨砺，终于实现20年来首次大修，并将于2015年1月1日起施行。

与旧版相比，新版预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理和预算公开制度、赋予地方政府有限发债权以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。

预算法修订是预算管理体制改革的重要步骤。改进预算管理制度不仅是新一轮财税体制改革的三大任务之一，更是需要先行一步的基础性工作。预算法结束修订长跑，意味着预算管理制度改革正在提速。

修法同时，财政部预算司职能也得以强化。在财政部近期进行的内部职能调整中，政府性基金预算管理等职责或将划转预算司，一个更加强大的预算司将有利于预算管理制度改革的统筹与推进。

硬化预算约束

在预算法大修的基础上，预算体制改革下一步如何迈进？

参与预算法修订的多位专家对《财经国家周刊》记者表示，首要便是硬化预算约束。

财政部科学研究所研究员王志刚对《财经国家周刊》记者表示，财政规划建立在国民经济五年规划之上，但是每一个部委都有各自的规划。这些规划之间多从本部门发展的角度出发，没有站在全局角度考虑，更少考虑到财政规划所能提供的资金支持程度。

财政部对地方上财政规划的统筹力度也不强。财政部相关人士告诉《财经国家周刊》记者，有时地方一个省长开会作决策需要启动一笔预备费，即使数目不大，也应该是有预算的，不能开个会就可以支出。

各类挂钩支出导致财政支出刚性过高，是导致财政部门统筹能力下降的另一原因。

目前，教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7类领域与财政收支增幅或GDP国内生产总值挂钩的重点支出“挂钩”，支出规模大概占整个财政支出的47%。

新旧两版预算法中，都有地方各级预算应按照量入为出、收支平衡的原则编制、不列赤字的条款，但出于GDP冲动，地方政府通过各种形式推高地方债，量入为出的原则并未起到强有力的约束作用。

据《财经国家周刊》记者了解，财政部欲推预算硬约束的思路，在于逐步降低中央政府对地方政府发债的控制，其改革方向或将包括：地方举借债务，只能用于资本性支出。地方政府举借债务可以分为公益性和收益性两类，举借公益性事业建设债务必须以政府为主体，举借收益类项目债务可以项目公司为主体。政府应承诺偿债资金来源但不得用公共财政收入偿还收益类项目债务。

发力转移支付

专项转移支付泛滥，多年饱受诟病。

在新版预算法中，对于财政转移支付作出了不同于以往的严格规定，例如转移支付“以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体”、“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”、“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，等等。

王志刚表示，财政部门已经大大压缩了各类专项资金，还有的难以压缩，主要原因就是部门间的利益协调困难。

截至2013年，中国有220个专项转移支付，资金总量达到1.9万亿元，涉及56个职能部门，占总体转移支付金额的46.7%。2014年“两会”上，财政部表示今年要将专项转移支付项目减少到150个左右。

“国务院有关部门为此正在进行清理整合。”国家审计署相关人士向《财经国家周刊》记者表示。

对于整合的方式，中央鼓励省以下政府主动清理。但国家审计署上述人士表示，眼下大多数部门和地区主动清理的意愿都不高，“即使项目并未启动，也让资金滞留在部门内。”

“因此转移支付制度的改革应该首先从中央有关部门做起。”这位人士表示。

此外，《财经国家周刊》记者了解到，伴随预算法的修订，未来转移支付的方向也将出现调整，将更加体现“城镇化”的需求。人口流动对流入地和流出地的双向影响，都要在财政体制改革中得到充分体现。

例如，将转移支付和市民化挂钩，给流入地造成净支出增加的要给予适当补偿，给流出地造成净收入减少的也要给予一定的补偿。

宏调模式调整

在预算硬约束和专项资金管控趋严的背景下，新版预算法或将带来宏观调控模式的调整。

楼继伟曾表示，长期以来，根据旧版预算法，我国人民代表大会批准的预算虽然包括收入、支出和平衡状态，但核心不是支出而是平衡状态，也就是政府预算不得突破人大批准的赤字规模。

这实际上隐含了顺周期的财政政策方向。

由于过于看重“平衡状态”，在经济萧条年份，财政收入预算往往不易完成，为了不扩大财政赤字规模，完成收入预算就成了政治目标，倒逼税务部门不得不收“过头税”，加剧了企业负担。

而在经济过热年份，财政收入预算可以超额完成，如果税务部门收税规模仍然追求多多益善，无异于自行提高任务基数，给第二年的任务量“挖坑”。所以财税部门在经济景气时更愿意“藏富于民”，又容易加剧经济过热。

楼继伟说，这一情况在省以下地方政府中更为明显。虽然近年来中央财政建立了预算调节基金，但并没有从机制上解决这一“顺周期”调控的问题。

与财政收入怪象形成对比的是，国际通例上往往更为重视财政支出预算，在中国却缺乏“硬约束”。

按照新预算法，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范适当，等等。

为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求编制预算收入时，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。

因此，在更加重视支出预算的思路下，未来财税调控的“顺周期”模式或将得到扭转。

财税调控模式的转变，也将对货币政策带来影响。

中国人民银行政策研究局首席经济学家马骏认为，硬化地方政府的预算约束，将有助于我国向新的货币政策框架的转型。

过去多年，预算软约束导致地方政府在财政上“不差钱”，因此对利率这一价格杠杆的调整并不敏感。这一局面让央行的货币政策只能以货币供应量作为中介目标，来实现对宏观经济的调控，而不能选择国际上更为通行的利率目标。

马骏认为，如果地方政府的预算约束得以硬化，就可以“提升未来政策利率的调控效果”。

改进空间犹存

2014年6月，财政部部长楼继伟接受《财经国家周刊》记者采访，谈及改进年度预算控制方式时曾表示，将着手建立中期预算平衡机制，注重预算时空的合理搭配。

楼继伟表示，初步计划是建立3年滚动的预算机制，即财政赤字的预算和执行可能要以3年左右为一个周期进行安排。

然而，中期预算在新版预算法中并没有得到体现。“主要是因为反对部门过多。”财政部科学研究所一位人士对《财经国家周刊》记者表示。

在现行的预算编制机制下，不少单位年底突击花钱，这是财政的一个怪现象。这些单位在年初编制预算或申报项目时找财政多要资金，却往往花不了，到年底时大量资金还“趴”在账上。而中期预算机制一旦确立，无异于将各部门的花钱规划纳入到一个更为科学、管理更为严格的轨道上来。

预算的公开与透明是新版预算法取得的一大成效，但在一些业内人士看来，相关条款力度仍应得到进一步增强。

“全口径”是保证预算公开透明的一个先决条件，政府预算从一本预算增加到一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算，是新版预算法较之旧版的重大进步，但四本预算也并不全面。理想化的全口径预算，还应该包含税式支出预算以及债务收支预算。

目前，债务收支已经纳入到预算管理中，只是没有单独分离出来进行。而税式支出预算则仍然缺失，这事关遍布全国的税收优惠乱象的治理。在各地税收优惠“土政策”仍是一笔乱账的当下，将其纳入预算可谓任重道远。

除公开的全面程度之外，公开的规范化也有提升空间。

财政部科学研究所副所长孙钢对《财经国家周刊》记者表示，拿一般公共预算来说，虽然中央财政和地方财政已经做到按月公布，但仔细观察可以发现，公布内容在各月间却不尽相同，财政部门会倾向于选择有利于绩效的数据进行公示。

“比如有的月份有财政支出增幅，有的月份没有，那可能就说明那个月必要的财政支出增幅较少。”孙刚说。

人民代表大会的作用在新版预算法中得到加强，是本次修法的一大看点，但多位参与预算法修订的专家向记者强调，人大作用还应进一步提高，相应地，行政部门权力则应被更加严格约束。

“人大审查预算草案的时间较短，是不是足以将预算草案的内容都审理明白？”孙钢质疑道。

新版预算法规定，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来，人大审查预算草案的时间起码应保证在4个月以上。此外，人大对预算草案表决方式应从一篮子表决调整为分次表决。人大对预算拨款机制的控制应杜绝被职能部门的行政“批复”所取代，国库资金支配权应归属人大而非财政部门等，都是保证预算法治的关键。

行政权力对新版预算法影响仍然较大，不仅体现在与立法机构的博弈上，还体现为不同职能部门之间的博弈。预算法四审在国库经理权上达成的共识，无疑是财政部与中国人民银行之间互相妥协的结果。

一方面，央行国库经理制、国库存单一账户等制度保住了预算体系防火墙机制的构建，而另一方面，新版预算法为“财政专户”开了口子，“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”。

允许各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设资金账户，保护了财政部门的部分权力，同时或为一些部门继续存留经营“小金库”留下隐患。