法治中国总布局

庞清辉

十八届四中全会将于10月召开，会议将研究全面推进依法治国等重大问题。

此前，党的十八大将法治确定为治国理政的基本方式，要求领导干部养成法治思维。十八届三中全会也提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

针对法治建设和国家治理的有关问题，《财经国家周刊》记者在前不久举行的第五届中国行政改革论坛后，专访了国务院法制办副主任袁曙宏。袁曙宏参加过党的十八大、十八届三中全会文件的起草工作。

用总目标统领各项改革

《财经国家周刊》：十八届三中全会提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，如何理解这个全面深化改革的总目标？

袁曙宏：这个总目标的提出，是三中全会《决定》的最大亮点。总目标揭示了改革的总方向，明确了解决当前中国经济社会发展中突出矛盾和问题的总思路与总方法，是全面深化改革的总引领，是必须把握好的第一位要求。

国家治理体系的核心是制度体系，国家治理能力的关键是制度执行力。改革的最终结果，就是要在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域形成一整套长效体制、机制和制度。所以说，《决定》通篇也是在讲制度、讲法治。

那么，为什么要提出推进国家治理体系和治理能力现代化这样一个目标？1950?1970年代，我国就提出了要实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，实现“四个现代化”的目标深入人心。改革开放以后，明确提出要建立社会主义现代化国家，十八大进一步把实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴确立为建设中国特色社会主义的总任务。但是，如果没有国家治理体系和治理能力的现代化，“四个现代化”就很难实现，社会主义现代化国家也很难建成，即使实现了、建成了也不可能持续，这就是提出推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的意义所在。我们需要建设社会主义物质文明、精神文明，同时我们也需要建设社会主义制度文明。

《财经国家周刊》：推进国家治理体系和治理能力现代化的目标是如何提出来的？

袁曙宏：这是根据邓小平同志1990年代的战略构想提出来的。1992年，小平同志在视察南方的谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”从1992年起的30年左右的时间，就是到2021年中国共产党建党100周年的时候，也是到2020年我国全面建成小康社会的时候。

2014年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式的重要讲话中说，当年看到小平同志这段话，脑子里就浮现几个问题：为什么邓小平同志要强调形成一整套更加成熟、更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？为什么邓小平同志要强调“再有三十年的时间才行”？

在主持起草党的十八大报告过程中，习近平同志明确要求在提出全面建成小康社会发展目标的同时提出制度建设的目标，后来党的十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明建设5个方面提出全面深化改革开放的制度目标，并强调全面建成小康社会必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。接下来在主持起草党的十八届三中全会决定过程中，习近平总书记进一步要求必须尽早把邓小平同志的战略构想落实下来，提出一个总目标，并用它来统领各项改革。

法治思维是一个重要概念

《财经国家周刊》：“法治思维”是十八大提出的一个非常重要的概念，到底什么是法治思维呢？

袁曙宏：十八大明确提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。十八大以后，“法治思维”很快成为一个热词。之所以如此，就是由于我国经济社会已经发展到了一个新的阶段，人民群众的民主意识、法治意识和权利意识日益增强，再像过去那样运用权力思维、行政思维甚至人治思维来管理国家和社会已经不行了，领导干部必须要学会运用法治思维和法治方式来治国理政。简单地说，法治思维就是领导干部想问题、作决策、办事情，必须以法律为准绳，必须善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义的思维方式。

法治的特点决定了法治思维与人治思维有着本质的不同。法治主要有以下几个特点：第一是民主性，就是宪法法律是在充分发扬社会主义民主的基础上由全国人民代表大会及其常务委员会制定的；第二是公平性，就是法律面前人人平等；第三是稳定性，就是宪法法律一经制定就长期适用，非经法定程序不得修改或废止；第四是规范性，就是公民、法人的权利、义务、责任是具体、严格、法定的；第五是预期性，就是任何人遵守法律或违反法律会获得什么利益、受到什么制裁是清晰、明确、可预见的；第六是强制性，就是法律是依靠国家强制力保证实施的，每个人都必须遵守；第七是权威性，就是宪法法律具有最高权威，是治国安邦的根本依据，是人民群众的行为准则。这些特点决定了法治思维必须遵守法治的要求，摒弃人治的习惯。

《财经国家周刊》：法治思维与法律思维有什么不同？

袁曙宏：在十八大提出法治思维的概念之前，法学界、法律界就有法律思维的概念。那么，这两个概念是不是一回事呢？我认为二者的内涵和外延都有明显不同。法律思维主要是对法官、检察官等司法、执法人员以及律师等法律服务工作者来讲的，要求他们严格依据法律判定事实、保护权益、惩治违法、解决纠纷。法治思维更多的是对各级领导干部和广大公务员来讲的，与人治思维相对应，要求治国理政、治理社会必须把法治作为基本方式。我赞成法治思维包括法律思维的看法，法制思维是一个更大的概念。

《财经国家周刊》：领导干部运用法治思维和法治方式有哪些标准？

袁曙宏：我认为主要有五条标准：一是要坚持规则和程序；二是要坚持职权法定；三是要坚持保护公民权利；四是要坚持法律面前人人平等；五是要坚持自觉接受监督和承担法律责任。这五条标准具有很强的实践性、针对性和可操作性，可以作为领导干部和广大公务员在实际工作中自觉遵循的主要标准。

同时，十八届三中全会还提出“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”。这是党的全会文件第一次提出忠于宪法法律的概念。为什么提得这么高？这是因为宪法法律是党的主张、人民意愿和国家意志的高度统一，具有最高的权威，全社会当然要忠于宪法法律；否则，治国安邦就没有明确依据，公民行为就没有是非标准，就不可能做到国家长治久安、社会和谐稳定。

加大对法治建设的考核力度

《财经国家周刊》：你如何理解中关于建设法治中国的总布局？

袁曙宏：建设法治中国的总布局简单地说就是“两个坚持”。

一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式，依法行政是各级政府的基本准则，这三方面要共同推进，其中中国共产党依法执政是依法治国和建设法治中国的核心和关键。

二是要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中法治国家是主体，主要是规范和约束国家权力；法治政府是重点，和老百姓直接打交道最多的是政府；法治社会是基础，全民都要守法、依法办事。只有法治国家、法治政府、法治社会都建成了，我们才能说在960万平方公里的华夏大地上全面建成了法治中国。

《财经国家周刊》：十八届三中全会淡化了GDP考核，但又强调要建立科学的法治建设指标体系和考核标准，为什么要加大对法治建设的考核力度？

袁曙宏：我认为主要有两个理由。

第一，因为我国法治建设的任务很重、问题不少、基础薄弱。这些年，各地方、各部门法治建设取得的成绩很大，但一些地方和部门也的确存在着形式化、口号化、实用化的倾向，有的领导干部喊得多、做得少，对别人讲法治、对自己搞人治。如果没有严格的指标体系和考核标准，不与领导干部的法治实绩和选拔使用挂钩，法治建设就很难推动和落实，建设法治中国的目标就不可能实现。

第二，法治建设涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个方面。我一直认为，如果法治建设的考核到位了，其他很多考核就不一定需要了，因为法治建设是一个涉及方方面面的综合性和刚性指标与标准。我国现在经济社会发展中的大部分问题，或者说主要问题，都是由于法律制度体系不完善特别是法律制度执行不坚决和贯彻不到位造成的，比如食品安全、环境保护、安全生产、社会治安等方面问题，大多是由于执法不严格、执法不敢担当造成的。所以说，法治建设是涵盖经济社会各个方面的全方位系统工程，必须要加大考核力度，扎实向前推进。