关于失地农民社会养老保险问题的思考

刘四平　王宇楠

摘 要：随着我国工业化和城镇化的不断推进，对农民土地征用也日渐增多，由此逐渐出现了一个新的群体——失地农民。由于目前我国农村的社会保障体系尚不完善，致使失地农民的养老保险问题未能得到很好解决，以及因此而引发的种种矛盾令人担忧。建立适合失地农民特点的社会养老保险制度对于保障他们的合法权益和构建社会主义和谐社会无疑具有重要的战略意义。

关键词：失地农民；养老保险；原则；措施

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0111-03

党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。显然，解决失地农民的社会养老问题是保障改善民生的题中之义，更是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。

一、失地农民社会养老保险问题产生的原因

失地农民养老保险问题产生的原因是多方面和多层次的。应该说，伴随着工业化和城镇化的快速推进，农村土地的大量征用，不可避免地导致失地农民的出现，如何解决好这部分人的社会养老保险，使他们“老有所养”，自然成为政府和社会面临的亟待解决的课题。

（一）工业化和城镇化催生了失地农民的社会养老保险问题

城市化和工业化是每个国家发展都会经历的阶段，城市化进程里无可避免会产生一些失地农民，进而引发一系列社会问题。当下的中国正处于工业化和城镇化的关键阶段。一方面，由于我国工业化必须用几十年的时间完成发达国家上百年的工业化过程，必然对各种资源需求较大，尤其是土地资源。同时，中国的工业化尚处在起步阶段，粗放型的发展模式更是强烈依赖于农村土地资源的支撑。另一方面，改革开放以来，我国经济飞速发展，人民生活水平得到了很大的提高，但与此同时，贫富不均、个人收入的差距也越来越大，特别是城乡差距日益悬殊，已严重影响了国家经济社会的可持续发展，为了缩小城乡差距，把一部分农民转移到城市，使之由农村人口变为城市居民，推进城镇化建设，无疑是明智之举，而这更是意味着大量农地将变为非农建设用地，更多的农民将失去其赖以生存的土地。目前，全国失地农民总数在4 000万—5 000万，每年还要新增300万。当前，政府在农村土地征收征用过程中依然存在不少弊端，诸如对农民的补偿标准不合理，使得失地农民的权益得不到保障，安置问题不能有效解决，长远生计缺乏保障，从而引发不少社会问题和矛盾。

（二）地方政府的非理性征地导致失地农民养老保险问题严重化

在城镇化建设征用土地中，一些地方政府基于利益和政绩的考虑，往往采取非理性手段征收征用农村土地，造成不良后果：一方面，征地规模过大，土地利用浪费严重。如各种开发区过多过滥，盲目圈占耕地；不少企业拿不多的钱，办不大的厂，占很大一块地；一些城市建设盲目扩大规模，圈占很多好地。另一方面，致使失地农民激增，未能给予合理的补偿与安置，引发诸多矛盾。究其根源，在现行财政体制下，地方客观上存在财权与事权不对等的问题，使得地方政府从自身利益最大化出发，尽量多地占用土地或者“以地生财”，造成农村土地粗放使用。同时，现行征地制度的固有缺陷又为地方政府以较低代价占用农村土地提供方便之门。例如征地补偿办法不合理，土地补偿费总体不高；征地程序不透明，农民参与度低；“公共利益”未加限定，造成对集体土地所有权的随意侵占和损害，使得地方政府能够以较低代价取得土地，进而通过所谓“经营土地”获取差价收益。另外，现存征地制度的不完备，也为一些地方通过“以租代征”等方式擅自将农用地转为建设用地、竞相低价出让工业用地、违规分拆批地、越权批地、圈占土地、乱占滥用耕地留下了空间。

众所周知，发展经济需要土地资源支撑，转移农村劳动力进行城镇建设更需要大量土地，合理而适度征地，本无可厚非。但是某些地方政府无视我国人多地少的国情，为了所谓的“政绩”而盲目引资，盲目上项目、盲目扩大征地规模，造成稀有土地资源的巨大浪费则实不足取了。另外，我国的土地市场一直以来是一个二级市场，一级市场是政府采用行政措施從农民手中获取土地，给予失地农民少量补贴；二级市场是政府把土地转让给房地产开发商获取土地出让金，两个级别的市场差价就成了政府的财政收入，也即政府的GDP贡献。在此过程中政府获取了巨额土地出让金，而给予农民的补贴很少，农民由于缺少土地话语权而处于劣势地位，失地后前景不容乐观，政府也并没有针对他们建立相应的社会养老保障体系，致使失地农民的养老保险问题日益凸显。

（三）保障制度的欠缺阻碍了失地农民养老保险问题的根本解决

我国现行的征地补偿制度是以货币补偿安置为主，“要地不要人”的征地条件较为普遍，失地农民的生产、生活方式被迫转型，给付的一次性补偿费维持不了几年的基本生活。实际上，出台的土地补偿费和安置补偿费标准没有充分考虑到失地农民成为城镇居民后生活消费水平必然提高的客观事实，长期下去，必然会使他们成为新的城镇贫困群体。

失地农民失去土地后，主要以灵活就业为主。或外出打工，或从事个体私营经济、经营服务业。然由于文化水平低，适应能力差，不少人难以在城镇立足，基本处于无地、无业、无保障的“三无”状态。随着时间的推移，他们的生活水平将受到经济发展、个人健康状况和就业能力等情况的影响，而逐渐陷入贫困。

目前，我国农民养老保障措施主要有以下几种方式：一是家庭养老，由于国家的生育政策、农民观念和家庭规模的变化，其功能正在慢慢弱化；二是土地保障，我国人均耕地少，农民也没有买卖土地的权力，再加上近年来，政府对土地的大量征用，土地保障还是附带土地经营风险的初级保障，这些都导致保障功能的愈加减弱；三是“五保户”制度，由农民集体组织负担，实行费改税后将由政府负担，这种保障制度实际上只有在农民认为自己没有出路时才会采纳，显然，在中国不宜普及；四是农村社区养老，由于需要大量资金、大量的人力物力，只宜在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和开办敬老院等；五是社会养老保险，但现有的社会养老保险制度不适合失地农民。第一种是农村社会养老保险。农村社会养老保险是一种储蓄积累式的社会保险模式。实行十几年来，主要依据民政部下发的《县级农村养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，没有国家法律法规的支持，“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”是农村社会养老保险的基本原则。其实，这几条原则大多无法落实到位，尤其是“集体补助”在经济落后的中西部地区往往成为一句空话。这种制度是在农村低生活水平的基础上，以低保障、广覆盖为原则制定的，无论是基金的缴纳，还是养老金的测算都低于城镇的生活保障水平，因此，这项制度不适用于失地农民的保障水平。第二种是城镇职工基本养老保险。这项制度可以使失地农民直接融入城镇居民中，可以达到相应的生活水平，但参加这项保险制度存在两方面的问题：一是参加城镇职工基本养老保险，缴费年限不能低于15年，这就严重制约了年龄偏大和已达到退休年龄以上的人员参保的可能性；其次是缴费标准为工资总额的28%，其中企业负担20%，这就排除了没有就业的人员参保的可能性。第三种是商业保险。由于商业保险的营利性，这项保险只能覆盖有限的高收入群体，缺乏分享社会经济发展成果的增长机制。

综上所述，工业化和城镇化进程加速对土地的大量需求是土地问题产生和形成的客观原因，政府对土地非理性征用及由此导致的土地严重浪费是失地农民养老保障问题突出的人为因素；社会保障体系特别是现今农村养老保险制度不完善是失地农民养老保险问题严重化的关键因素。

二、解决失地农民养老保险问题的相应措施

据统计，我国农村老年人口占全国老年人口的四分之三以上，但我国农村养老保险体制的建设却大大落后于城镇。因此，应加大对失地农民养老保险问题的重视程度，采取相应措施，尽快构建适合国情的农村社会养老保险制度，以最大限度地消除失地农民养老保险问题可能存在的隐患。

（一）要合理划分土地市场，增加农民土地话语权

如前所述，原有的土地市场是一个二级市场，在操作过程中，农民只能被动接受由当地政府制定的土地征用制度，没有相应的话语权，处于不平等地位，农民所得的只是极少部分的实物或货币补偿。因此，必须合理划分土地市场，建立和完善适合农村实情的土地市场。笔者认为，土地市场不应该划分为两级而应分为两部分。一部分是用于城镇化建设中的公共基础和公益事业设施建设的土地，这部分土地，由于其公益性质决定了必须是行政征用方式取得，但是地方政府也应给予农民合理的补贴，让失地农民有机会从事其他职业。第二部分是用于房地产开发和建设厂矿企业的土地，这部分土地应完全市场化，也就是让房地产开发商直面农民，农民直接参与，主动与开发商谈判，政府仅给予农民相应的法律咨询帮助。这样，农民为了自己利益，通过多种方式表达自己的需求，争取合法权益，没有了政府的直接干预，我们相信农民的权益会得到较大程度上的保障。

在发展经济的过程中，政府不应是“运动员”而应是“裁判员”和“服务员”。所以要保障农民的合法权益就必须在土地市场中给予农民相應的话语权，让失地农民直接成为市场运作的“运动员”。一旦农民掌握了话语权，不管是在第一部分市场还是在第二部分市场，其合法权益都会在较大程度上得到保障。

（二）要建立起适合失地农民特点的社会养老保险制度

英国古典经济学家威廉·配第曾说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”尤其对于我国广大农民而言，土地是他们的命根子。土地征用是农民对城镇文明、工业文明做出的巨大贡献，他们理应获得更高的由城镇化、工业化所带来的土地增值收益中的分配比例。因此，只有改革土地征用制度、建立失地农民社会养老保险制度，才能解除失地农民的后顾之忧。

建立失地农民社会养老保险制度，必须坚持以下原则：一是要坚持保障水平与经济发展水平相适应。既考虑到政府财政的承受力，又顾及失地农民的接受力。二是要坚持三方负责，多渠道筹资，加强监管。以县为基础，采取政府、集体、个人共同负担，强调权利与义务相对等，强化监督与管理，确保资金落实到位和安全运作。三是坚持突出重点。在具体实施中，可区别对待，突出重点，在重点村街、重点年龄段，实行分类保障。

（三）建立失地农民社会养老保险制度，必须积极探索新模式

一是保险形式和对象。要突出重点，凡是男60岁、女55岁以上的失地农民，直接进入养老保险，其他年龄段的失地农民依次办理，采取个人养老金保险账户与社会统筹账户相结合的办法。参保范围：凡具有本县级户口，有承包本村集体经济组织土地资格的农民，其土地因经济建设发展而被征用后，人均耕地面积不足0.5亩的行政村民，均属于参保对象。

二是保险基金的筹集。参保人员基本养老费由个人、集体、本级财政共同出资缴纳，个人承担的费用从征地安置补助费中抵缴；集体承担的费用从土地补偿费列支；本级财政承担的费用在土地出让纯收益中列支。

三是养老保险费发放标准。按规定交足养老保险费的被征地农民，达到国家法定退休年龄后，从次月起按月享受养老保险待遇。参保人的养老待遇标准应根据当地城镇居民最低生活保障标准的变动适时调整，调整方案由当地劳动保障部门提出调整方案，报当地政府批准后公布执行。

四是领取养老保险金的条件和程序。参保人员男年满60周岁、女满55周岁，按规定足额缴纳基本养老保险费，可享受按月领取基本养老金的待遇。领取程序由参保人员所在村街委员会提出申请，经乡、县社会保险经办机构审核后，由县级劳动保障部门审批，并报上级主管部门备案。参保人员参保时尚未达到男满60周岁、女满55周岁的人员，可根据当地测算标准一次性缴足养老保险费用，距年龄每相差一岁，达到领取年龄时，养老金领取标准增加2.5%。

五是建立被征地农民养老保险风险基金。县政府从土地出让纯收益中提取部分资金建立被征地农民养老保险风险基金。风险基金可由三个渠道筹集：（1）商业经营性用地，每征用一亩土地可从土地出让金中提取5%作为风险基金；（2）工业用地，每征用一亩从级差地租中提取10%作为风险基金；（3）当基金不够使用时可由财政预算安排资金，主要用于化解参保人的养老金调整风险和长寿风险。

六是养老保险基金的管理和监督。被征地农民养老保险基金实行专户储存、专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用、转借和截留，不得用于任何形式的直接投资和风险投资。成立由当地劳动保障部门、财政部门、各村街委员会及村民代表组成的被征地农民基本养老保险基金监督管理委员会，具体监督养老保险基金的执行情况，主动接受政府有关部门和社会公众的监督，审计部门每年对其进行专项审计。

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