政府进一步向社会放权核心在于培育社会组织

汤蕴懿

十八大后中国改革开放的基本路径将从理顺政府与市场关系，向理顺政府与社会的关系转变，这一转变的核心在于加快培育社会组织。社会管理不能都由政府承担，完善社会管理，就需要培育和发展社会组织，加大第三部门工作力度。然而，对于大量承担具体公共事务的地方政府而言，由于受传统的经济型城市运行的长期影响，在地方公共事务中普遍形成了包揽一切的惯性思维和制度沿革。官办的基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务，在民众眼中他们代表政府，在政府眼中他们代表民众，结果既丧失了政府的合法性和资源，也丧失了社会的合法性和资源。要实现社会部门自我服务和自我协调，特别需要强调有限政府的概念，厘清政府与社会以及政府与社会组织之间的关系，激活社会的自治功能，形成一个共建共享能充分调动社会各方面积极性的大社会。

一、培育社会组织是政府进一步向社会放权的基本方向

政府要向社会放权，就应当把社会自我管理、自我修复、自我建设的权利和能力交给社会，使社会组织成为社会有序管理、及时修复和自我完善的“先锋”和“前卫”。市场经济条件下政府管理创新的总体特征是从传统公共行政模式向新公共管理模式转变。面对着社会利益主体与利益诉求多元化的总体趋势，尤其是进入微博时代，以管控为主的传统行政模式存在实施主体单一、行政手段僵化的弊端凸显，越来越无法适应当前社会结构原子化、个性化和流动化的特点，不仅难以实现社会稳定和谐，还容易导致更多的社会矛盾。通过市场化运作，引入各种非政府的组织，建立各种契约关系和合作伙伴机制，有效地拓展政府管理的形式与能力，明显地提高公共服务的效能与效益，是当前创新政府管理的历史方向和各国政府改革的基本趋势，也是上海作为国际化大都市城市管理的基本方向。

二、培育社会组织需要顶层设计

和西方先有社会、后有政府的发展时序不同，中国特殊的历史背景和城市化进程，使得中国社会组织在社会结构、发育程度、功能作用和运作模式等方面都明显依附于政府。社会组织对于自我服务、自我发展的空间需要政府更加主动地做出让渡和制度设计。

（一）观念更新

社会在快速发展，但我们当前的思维方式还相当落后。学者指出，当前社会管理创新不愿发展社会组织，这主要“是一些领导对于社会组织的认识存在误区，不少人内心深处还是担心社会组织做大、做强后会成为党和政府的对立面，对社会组织发展设置障碍。”其实，真正的稳定是用利益博弈消解社会矛盾，是多方博弈力量的平衡状态，这才是最可靠的社会稳定。

（二）责权分明

十八大报告中首次提出要“形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”，理清政府和社会的权力边界是政府放权的前提。政府是公共服务的“掌舵者”。政府作为社会管理行政主体，为社会提供公共服务责无旁贷，对于公共服务的规划、公共服务的资源保障、公共服务的统筹协调、公共服务的质量监督都负有直接责任；社会组织是公共服务的“划桨者”，以其专业性、开放性和自治性提供各具特色的公共产品，满足不同群体的需要。

（三）重点突出

在职责明确的基础上，社会组织“前台”功能要得到强化，重点发展领域应在“互益性”、“专业性”等一般公共服务领域；政府则可以退至“后台”，加强对“纯公共性”和“时效性”等特殊公共服务的提供，做好“守夜人”角色。特别需要指出的是，强调政府向社会放权，但政府必须对社会职能的扩张作出及时地回应。当前，上海地方政府急需加强对虚拟社会的服务与管理，加强对新兴经济组织的服务与管理，加强对社会风险和公共安全的管理，加强对流动人口的管理。

（四）分类推进

在对社会组织的改革培育进行顶层设计和总体规划时，要充分考虑不同城市的原有的社会基础、当前社会的结构和社会发展的需求。综合考虑，上海应首先发展“互益”类社会组织；其次发展“公益性”社会组织，以满足异质性移民城市的社会管理服务需求。领域选择上，建议依次发展商会协会类、志愿服务类、文体娱乐类、公益慈善类和环境保护类等社会组织，把服务经济、服务社区作为社会领域改革的重点。

三、培育社会组织需“摸着石头过河”

在行政控制型的社会管理方式下，社会组织发育普遍面临着登记门槛过高、运行过于行政化和扶植效果不强等突出矛盾，在社会稳定和谐中的作用远未发挥出来。近期广东、深圳、北京、云南等地的积极探索，为完善社会组织顶层设计提供了基层实践经验。

（一）立法先行

目前，针对社会建设领域中国家尚无法律、法规专门的规定，给各地培育管理社会组织带来了制度性障碍。深圳市从立法入手，从2007年起，以5年为一个周期对社会组织发展进行了系统性立法。“十一五”期间先后推出了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《深圳市综合配套改革总体方案》、《民政部 深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》和《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》〔2008〕；“十二五”期间，又推出了《深圳市社会组织发展规范实施方案》（2010～2012年）、《深圳经济特区社会建设创新促进条例（草案）》（2011）、《深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法》〔2010〕和《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》（2011）。当前，深圳社会组织的立法体系涵盖了从“规划——基本法——登记注册——管理评估”各个环节，对深圳社会组织的培育发展建立了规范。

（二）组织完备

北京市的创新是在社会建设的总体布局下由党委统一领导、综合协调和强力推进，形成了鲜明的特色： 一是组建党政联动、合署办公的社会工作委员会（社会建设工作办公室）作为专门的改革推进机构。与以民政部门牵头协调的改革相比，这一机构设置更为有力，加强了改革措施的落实力度；二是建构“枢纽型”社会组织工作体系，以工青妇等人民团体和其他枢纽型社会组织为抓手，全方位地促进社会组织登记管理、能力建设和资源分配。该体系下，枢纽型社会组织替代行政部门承担业务主管单位的职能，并作为公共服务购买平台引导政府资源向社会组织流动，可视为结合人民团体功能转变而进行的“以社管社”新路径探索。

（三）核心突破

当前，困扰各地社会组织发展的首要困境是社会组织的双重登记管理制度和限制性竞争原则。广东省自2005 年底出台的《广东省行业协会条例》，率先取消了对行业协会的双重审批制度限制和非竞争性设置制度限制，将行业协会业务主管单位改为业务指导单位，取消了业务指导单位对行业协会成立前置审批的条款设置，行业协会可直接向登记管理机关申请筹备成立。2009 年底，这一创新被推进到异地商会、公益性社会组织和经济类社会组织。新疆、安徽等地把异地商会登记权限下放到地市级和县级，降低异地商会的登记门槛。北京取消了工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织业务主管单位，尝试社会组织统一直接登记。二是率先突破行业协会、商会“一业一会”限制。

深圳市实行由宽到严的资格审查和登记注册制度，设定备案、法人登记、公益认定的三级准入机制。同时根据实际情况，重点扶持发展社区社会组织，对社区社会组织实行登记和备案双轨制，授权街道办事处对社区社会组织备案管理，并给予资金扶持。在放松前置审批后进一步加强后置监管力度，通过建立社会组织披露平台，对社会组织内部和社会的信息披露作了详细规定，对社会组织的退出机制作了重点安排。

（四）配套保障

第一，完善政府购买服务机制，通过公共资金的引导促进社会组织体系的优化和能力的提升；第二，认真落实税收优惠政策、设立社会组织发展基金、加强社会组织人才建设等扶持举措，如深圳市推动“孔雀计划”和“人才安居工程”等重大人才政策和重点人才工程惠及社会组织人才；第三，政府不与民间组织争利。深圳市规定，凡是能由市场和社会组织提供的，政府不再设立新的事业单位，而交由市场和社会组织承担，逐步向有承接能力、公信力高的社会组织转移职能。第四，实行跨界合作。如杭州市提出“社会复合主体”概念，探索跨域合作的实现机制，培育党政、学界、行业、媒体四位联动的新型社会创业组织。

（来源：人民网-理论频道）