房山破局社会服务市场化

赵方忠

至少今年以来，社会服务市场化已经是最热门的改革话题之一。人们对其报以巨大热情，期待在“发挥市场的决定性作用”鼓舞下，社会服务行业衍生出新的投资机会，甚至催生出一个足以充满想象的新产业。

这个领域的探路者，也被推到了风口浪尖。房山区委社会工委从今年年初提出将“一老一小一环保”作为试点领域推动社会服务市场化改革，通过在市场中优选出的服务商开展社会服务，这个从理念迈向实践的一小步探索，旋即吸引了来自社会各界的审视目光。

“能不能做好，关键是要找到政府责任的支撑点和企业盈利的平衡点。”房山区委社会工委书记、社会办主任于瑞林坦言，社会资本进入社会公共服务领域很容易，但把服务做好很难，形成产业更难，而这恰恰也是房山试图通过试点力求破解的难题。

要市场化须去行政化

尽管市场被描绘得无限大，投资者的商业构想也足够好，各界政府鼓励的声音又此起彼伏，但在社会服务市场化这个社会资本觊觎许久的热土上，还没有多少勇者能够将理念成功实现，一切似乎仍是“看上去很美”。

“前景很美好，却又遥不可及”，是社会服务市场化当前的真实写照。而之所以形成这样的尴尬局面，于瑞林认为是公共服务体系太落后的结果。

“在当前的公共服务体系下，所有的社会服务都在用行政手段去管理，但大多数领域却没管好。”于瑞林表示，随着首都经济的发展，城市的规模越来越大，需要提供社会服务的方面也越来越多，这就要求行政单位增加大量的服务人员，可行政单位因为有编制的限制，通常情况下只能依靠不断增加协管员来填补行政服务人员的不足。

如此一来的结果是，北京各个行政服务领域的协管员数量几乎都超过了公务员编制。据了解，房山区各类协管员总数为3.18万人，而房山却是北京协管员人数最少的区县，临近的大兴区协管员约5万人，城六区大多都超过了6万人。

“建立协管员队伍，只是解决了很多人的就业问题，但却把有限的财政资金花在了无限的人员膨胀上，不仅没有引导形成一个社会服务的产业市场，也没有提供百姓真正需要的社会服务。”于瑞林说。

实际上，政府大包大揽式地提供各种社会服务，不仅导致了严重的机构臃肿，而且与百姓获取服务的要求相去甚远。在某种程度上，政府在提供社会服务时，往往认为自己是在行使某种权力，并没有真正将自己定位为服务的提供者，而通过这种方式提供的服务，在老百姓看来更多的是政府的一种施舍。

其实，在去年7月31日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强已经对社会服务市场化指明了方向：一是要惠及民生，二是要放开市场准入，引入社会力量加快服务业发展，三是要借此推进政府职能转变，建设服务型政府。

“推动市场化就必须去行政化。”在于瑞林看来，社会服务市场化推行的关键在于政府角色的重新定位，政府应该是政策的制定者、改革的组织者、秩序的监管者和资金的补贴者。

让枢纽型社会组织走向前台

社会公共服务产品并非一般商品，而是始终具有公益性质的公共产品，需要在政府承担责任的前提下，实现服务供给机制的市场化，而非连带着将政府的责任一起市场化了。

于瑞林认为，要明确政府与市场的各自责任，让政府与社会力量互融，才能形成改善社会服务的合力。“房山区明确政府和市场之间相互补充的合作态势，将政府手中掌握的资源配置权利适度还给市场，房山区委社会工委改变以往传统的用政府资金直接生产服务的形式，通过政府购买服务，利用政府补贴资金，将‘一老一小一环保确立为市场化的重点领域，引导社会服务形成竞争机制，并针对政府与社会组织不同的服务供给方，创造公平的竞争环境，用市场调配资本，共同提高社会服务的针对性和服务质量。”

政府购买服务，是近年来北京市社会服务供给的重大改革，并非是房山独创。于瑞林告诉记者，房山区在推动社会服务市场化创新方面，突出的表现是建立了社会组织孵化中心，重点培育枢纽型组织。

2014年，房山区委社会工委率先于全市建立了社会组织孵化中心，将其确立为政府与社会组织在提供社会服务政策和资金方面的对接平台，加大力度培育具有广覆盖和鲜明特点，并且根植于社区服务的市场化枢纽组织，充分体现政府资金的引导和放大作用，由此促进更多具有社会服务基础的枢纽型组织涌现。

北京康普瑞生中国老年人健康生活指导中心，便是房山区推动社会服务“一老”市场化试点的枢纽型组织。该中心位于城关街道兴房东里社区，是一家完全由社会资本投资兴建的养老服务设施，它之所以被房山区社会工委所看中，源于其是一家立足社区养老，以老年人健康管理为切入点，涵盖了疾病预防、远程门诊、医院转诊、生活照料、医疗护理、康复养生、健康饮食与精神慰藉等老年人健康服务链条的社会服务提供商。

该中心发起人白汾河更愿意把人们对枢纽型组织的注意力转移到组织自身的发展模式上——“我们建立了老年人呼叫中心平台，无论老年人居住在哪个社区，都可以通过呼叫中心享受到我们提供的服务，因为有庞大的老年人群体做支撑，我们整合了家政服务、护理服务、心理治疗、老年人生活用品销售、老年餐桌等分布于房山各区域的老年人中小服务商资源，制定统一的服务和取费标准，促进房山区养老服务提供商的规模化、专业化发展。”他用“整合资源”来体现枢纽型组织的价值和重要性。

事实上，白汾河整合的资源已经不再局限于北京，目前已经与国内首创了“分权度假”模式的美尔（中国）公司建立了合作关系，美尔（中国）引入经济学上的“众筹”概念，以分布在全球各地的旅游地产项目的产权作为众筹基础和载体，将原本分套卖出的旅游酒店、公寓等分割成份来出售，康普瑞生与美尔合作，可以让有需求的养老人群花最少的消费获得40年每年28天全球精装度假酒店免费自由换住权利，同时还可以对房屋产权进行转让、继承、出售，享受未来升值的权益。

“政府的监管要有层次，不可能监管到所有的社会服务提供商，但可以通过引导建立大型的综合服务商，规范其服务链条上的中小服务商行为，并链接上游其他服务商，提高服务的效率和质量。”于瑞林说。

在研究学者们看来，推进公共服务市场化的本质和关键皆在于实现政府、社会力量和公众“三赢”这一终极目标，但要实现这一目标，最重要的一点就是要在公众、政府与社会力量，特别是后两者之间形成利益的重新分配。

实际上，要培育枢纽型社会组织，让其代替政府走到社会服务供给的前台，恰恰需要利用“政府手中掌握的资源配置权利”这一有效杠杆，让政府与社会力量形成利益的重新分配。

推动有限的市场化

事实上，“社会服务市场化”的故事早已不再新鲜。2000年前后，国内曾掀起政府职能转变的一波浪潮，明确提出过社会公共服务市场化，当时推进的主要领域是教育和医疗。

但这一进程推进十多年来，最终结果却不尽如人意，一方面医疗教育机构缺乏有效监管，不断上涨的价格导致“看病难”、“上学难”问题；另一方面，政府公共财政在教育医疗方面的投入逐年下降，例如医疗支出从改革开放初期的52%一路降至当前的不足20%的水平。

如何避免重蹈此前的覆辙？从欧美国家长达数十年的经验来看，社会公共服务市场化始终是有限的市场化，这种有限性一方面体现在市场化领域有限，另一方面则体现为市场化程度有限。

“从市场角度看，社会服务完全依靠政府提供是有问题的，不仅供给不足，而且也不均衡，但要走向市场也是有条件的，全面放开也不可能，要有严格的准入。”在白汾河看来，所谓的市场化，是对投资者全面放开，也就是说无论是谁都可以将资金投入到社会服务领域，但投资者未必都是服务商，最终的社会服务提供者必须要有严格的市场准入标准。

其实，纵观国内在社会服务市场化方面相对领先的上海、苏州等城市，均打破了“公办公营”的传统管理模式，采取“公办民营”或者“民办公助”的方式，创新了政府投入机制，调动更多的社会力量参与社会服务。

而两地最为外界称道的亮点就在于，在选择社会服务组织方面也是有限的市场化，并非外界想像的完全向市场放开，而是通过设定相应的标准，筛选一家或几家符合标准的服务商提供专业服务。

国外对于社会服务投资者和管理者界限划分的非常清晰，白汾河说，欧美国家就对社会服务组织的投资者和管理者进行了严格的区分，投资者将资金托管到相应的管理方，政府通过制定非常完善的资金托管办法，保障投资者与管理者的不同利益。“国内在这方面几乎还是空白，要营造社会服务市场化的大环境，必须用完善的法制环境做支撑。”

对于严格的市场准入，白汾河认为起码要用三个标准加以衡量：其一是有长期稳定的资金投入，投资者不能急功近利追求短期的经济利益；其二是枢纽型社会组织作为市场主体，必须要有清晰的盈利模式，即便短期之内无法实现盈利，但对未来的盈利要有一个良好的预期；其三是政府要以建立专业化的服务队伍为考核基础，来衡量枢纽型社会组织是否合格。

“为什么一到逢年过节就会出现‘保姆荒、‘保洁荒等现象，甚至出现乱涨价的行为，因为这些服务已经高度的市场化，而且大多由个体在提供，没有形成团队管理的体制机制，要使社会服务市场化形成规范的市场行为，就必须使服务的队伍职业化、服务的方式专业化。”白汾河说。