内蒙古自治区煤炭资源优化配置研究

郭素梅　张红艳

摘要：煤炭资源消费需求不断增加与煤炭资源不可再生性、储量的有限性之间的矛盾日趋突出，解决这种矛盾的最有效手段就是做好煤炭资源优化配置。

关键词：资源配置 宏观调控 市场机制 相关政策 资源状况 相关建议

煤炭资源消费需求不断增加，与煤炭资源不可再生性、储量的有限性之间的矛盾日趋突出，解决这种矛盾的最有效手段就是做好煤炭资源优化配置的长效利用规划，将对社会经济发展和能源安全具有深远的战略影响。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要将单位GDP能源消耗降低16%，这表明合理利用能源、节约利用能源，不懈探索能源发展之路，是建设节约型社会的必然，资源的合理开发、节约利用、优化配置已经成为一个社会共同关注的问题。

一、市场与政府在煤炭资源配置中的作用分析

煤炭资源的合理配置问题，有两种表达方式：一是使有限的煤炭资源产生最大的效益；二是为取得预定的效益尽可能少地消耗煤炭资源。煤炭资源合理配置需要通过市场机制的发挥和政府宏观调控两种经济手段的配合来实现，这两种手段在煤炭资源优化配置方面都有各自的优势和弊端。

（一）市场机制在煤炭资源配置中的作用

市场机制以竞争为动力，用价格传递信息，引导各种市场主体为了实现自己最大的利益，主动做出决策，从而实现煤炭资源在社会各部门和各个企业间自由地流进和流出，达到资源的最优配置。市场机制具体作用的发挥体现在以下两个方面：

1 要使有限的煤炭资源满足人类不断增长的需要，就必须提高资源的利用效率。企业通过激烈的竞争实现了优胜劣汰，煤炭资源从低效益企业向高效益企业流动，从而提高了整个社会煤炭资源的利用效率。市场机制把煤炭资源配置到效益好的企业，使资源的利用效率达到最佳。

2 在获得较高的收益、追求最大利益的内在动力以及市场竞争的外在压力的促使下，煤炭开发利用者会不断地改进技术和经营管理方法，并会在开采利用技术和管理方面不断创新，降低开采成本，以充分利用煤炭资源。

（二）政府宏观调控

政府宏观调控是政府为弥补市场缺陷采取的措施。它能调节煤炭资源在产业部门之间的配置。合理的产业结构对于提高宏观经济效率，促使国民经济的良性循环有重要意义。

市场机制虽具有灵活性和激励优势，能够保证经济的效率。但其固有的自发性、盲目性和滞后性也同时制约了经济效益的发挥，政府干预的计划性和前瞻性应优于市场机制，应该表现在经济全局的把握上。在煤炭资源配置问题上，需要将市场机制的发挥与政府的宏观调控有效结合起来、相互配合，围绕市场在煤炭资源配置中的决定性作用，政府积极全面参与其中、更好地发挥其宏观调控与弥补市场失灵的作用，最终实现煤炭资源的优化。

二、内蒙古自治区关于完善煤炭资源配置的相关政策

《内蒙古自治区完善煤炭资源配置管理若干规定》（以下简称《规定》），针对全区煤炭资源配置中出现的新情况、新问题和历史遗留问题，其中关于完善我区煤炭资源配置的相关政策主要有：

关于矿业权管理：《规定》第一条提出加强煤炭矿业权管理。风险探矿权（包括协议出让、申请探矿权）不得擅自转让（包括以股权变更、公司重组、合作等名义将探明的煤炭资源储量折算为企业资产），如擅自转让的，由自治区国土资源厅依法吊销其勘查许可证。风险探矿权的处理，依据《规定》第十一条办理。具体规定如下：

1 已获得探矿权未落实资源转化项目的，自治区国土资源厅不予办理采矿权或向国土资源部出具申报意见，自治区发展改革委（能源开发局）不予核准或申报煤炭项目。

2 已获得探矿权（有效期内）未落实资源转化项目的探矿权人，自愿将探矿权退还给自治区人民政府的，自治区人民政府将比照鄂尔多斯市上海庙矿区煤炭资源开发主体整合标准（即以矿权人实际支出的地质勘查费用为基数，按照1：2的比例补偿；被整合对象可以现金方式结算，也可以补偿费入股）给予补偿，并收回探矿权。

3 探矿权人按照本规定确定的煤炭资源配置范围落实了转化项目，并报请自治区人民政府批准同意配置该煤炭资源的，按照原办法和比例核算配置量，作为行政配置的煤炭资源。配置量占到井（矿）田资源量70%以上的，剩余部分矿权储量可通过协商，由自治区人民政府指定的国有独资公司持有剩余部分的资源所有者股份，享有资源所有者权益，或者以探矿权人按照新标准补缴剩余部分煤炭矿业权价款等方式协议处理，方可办理煤矿项目申报、探转采等手续。

4 受煤炭资源量、水资源条件等制约，无法落实转化项目，但对地方具有扶贫作用的小型煤矿井田，探矿权人经与地方人民政府协商，由地方人民政府持有30%的资源所有者股份，享有资源所有者权益的，报请自治区人民政府同意后，可办理煤矿建设、探转采手续。

关于配置方式：《规定》第二条对煤炭资源配置方式进行了说明，提出煤炭资源配置采取行政配置和市场化配置2种方式。配置煤炭资源应当坚持煤炭资源有偿使用，从严从紧、以市场价格配置；坚持符合国家产业政策和节能环保政策；坚持合同管理、动态监管、项目跟踪、合理调配；坚持保障国家煤炭调出需求与提高就地转化率相结合等原则。

关于资源配置量：根据《规定》第四条，行政配置煤炭资源必须符合国家产业政策，配置给直接转化煤炭资源的电力、煤炭深加工等项目（配置范围详见附件）。焦炭、兰炭等低水平的转化项目，不予配置。煤炭转化项目的资源配置量按照原配置计算办法，根据项目用煤量以1：1的比例配置。自治区人民政府确定的重点支持的承接产业转移项目园区，经自治区人民政府主席办公会议研究同意，可打捆计算投资总额配置资源给园区，比照“内政发[2009]50号”文件有关精神，每投资20亿元配置1亿吨煤炭资源。

根据《规定》第五条，严格按照“内政发[2009]50号”文件规定已配置（已拥有）煤炭资源的企业，新上煤炭转化和综合利用项目，必须先利用已有的煤炭资源，按照1：2的比例计算抵减量；如资源不足的，按照1：1的比例配置煤炭资源。

对特殊和稀缺煤类资源的保护：根据《规定》第六条，对焦煤（含1/3焦煤）、肥煤、富铝煤、富锗煤等特殊和稀缺煤类资源实行保护性开发，新配置的煤炭资源就地转化率必须达到100%；已配置该煤类煤炭资源的企业，要逐步提高就地转化率。自治区将适时出台保护性开发利用政策。按照1：1的比例，富锗煤炭配置给具备转化能力的企业，富铝煤炭定向配置给利用粉煤灰提取氧化铝、莫来石等高附加值、高技术含量的，未配置过富铝煤炭资源的项目，鼓励构建煤——电——氧化铝一体化项目。

相关煤炭项目配置煤炭资源的条件：

根据《规定》第七条，应当由国家核准的煤炭转化项目，在取得国家投资主管部门同意开展前期工作的文件后，才具备配置煤炭资源的条件。自治区权限内核准的煤炭深加工项目，工程进度应当达到主设备全部订货且实际投资额完成批准投资总额的50%以上，才可配置煤炭资源。对于褐煤提质项目，其单套装置的规模和能效必须达到国家能源局颁布的煤炭深加工产业发展政策规定的标准，产业化的生产线能够实现稳定运行，才可配置煤炭资源。

通过煤炭资源配置的相关规定，体现出我区对煤炭资源配置管理以下几项原则：第一，煤炭资源配置必须符合矿区总体规划和矿业权设置方案，体现了坚持规划先行、科学有序配置管理煤炭资源的原则。第二，坚持政府调控与市场调节相结合的原则。第三，以调整产业布局和优化结构为导向，重点向符合国家产业政策和环保要求，技术含量高的深加工项目配置煤炭资源，严格控制向产能过剩的行业配置资源。第四，坚持整体布局、集约开发、资源节约利用的原则。

三、内蒙古自治区煤炭资源情况

（一）煤炭资源概况

内蒙古自治区煤炭资源丰富，全区境内埋藏600m以浅的煤炭资源分布及赋存情况已基本查明；埋深600m～1，200m的煤炭资源有了初步了解。截至2013年底，全区煤炭保有资源储量，居全国第一位，占全国总量的25.98%。

（二）煤类（种）

全区煤炭资源按煤类（种）划分，有高变质烟煤（无烟煤、贫煤、贫瘦煤、瘦煤），焦煤，1/3焦煤，肥煤、气肥煤、气煤、1/2中粘煤、弱粘煤、不粘煤，长焰煤，褐煤，分类不明91.7万吨。

（三）保有资源储量在各盟市的分布

全区十二个盟市均有煤炭资源分布，主要分布于鄂尔多斯市、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市，其他地区（盟市）分布量较少。2013年煤炭保有资源储量鄂尔多斯市占50.93%、锡林郭勒盟占26.23%、呼伦贝尔市占16.83%。

（四）开发利用现状

截至2012年12月底，全区共有煤炭矿山企业590家，原煤产量8.66亿吨，完成工业总产值1，981.89亿元，实现煤炭产品销售收入1，781.16亿元，创造利润477.57亿元。2004年～2012年全区煤炭矿山企业数量及年产矿量变化，见图1；2004年～2012年全区煤炭矿山企业年工业总产值及年利润总额变化，见图2。

从图1看出，内蒙古自治区煤炭矿山企业数量，从2004年至2012年整体呈现出下降趋势，由2004年的1，098个下降到2012年的590个，尤其在2006年至2007年间下降速度最快，从2006年的1，020个下降到了2007年的709个；内蒙古自治区原煤年产量，从2004年至2011年，整体呈现上升趋势，由2004年的1.68亿吨上升到2011年的8.84亿吨，但是在2012年有所下降，下降到了8.65亿吨。

从图2看出，内蒙古自治区煤炭矿山企业年工业总产值，从2004年至2012年整体呈现出上升趋势，由2004年的133.5亿元上升到2011年的2，024.97亿元，但是在2012年有所下降，下降到了1，981.89亿元；内蒙古自治区煤炭矿山企业年利润总额，从2004年至2012年，整体呈现上升趋势，由2004年的14亿元上升到2012年的477.57亿元。

四、煤炭资源优化配置的调控机制与相关建议

（一）设立煤炭资源优化配置综合调控机制

经对各类资料分析，在资源配置中，政府宏观调控手段（计划手段）与市场手段各有其优缺点。计划手段在协调功能和稳定性功能上具有较突出优点，但在微观经济活动中，市场机制在自控功能上则强于计划手段。在高效功能上，计划手段在宏观调控上表现出明显优点，但在微观调控上又不如市场机制灵活和迅速。实现对煤炭资源的优化配置，需要采取以市场机制为主，政府宏观调控为辅的综合调控机制模式。

（二）内蒙古自治区煤炭资源优化配置的相关建议

第一，加快煤炭资源市场化配置改革的进程。煤炭资源市场化配置的步伐远远落后于包括煤炭价格体制改革在内的经济体制改革的步伐，以至于许多人还将煤炭资源这种特定资产仍当做“公共资产”，而不是经过市场化配置后的产权归属清晰的非公共资产。应该在内蒙古自治区煤炭市场化配置方面加快改革步伐。

第二，建立周期性的煤炭资源整合机制，不断促进煤炭资源配置动态优化。按照扶优扶强、集约高效、努力提高产业集中度的原则，加快将有限的煤炭资源向勘查开采技术先进，开发利用水平高，安全生产装备条件优良和矿区生态环境得到有效保护的优势企业集中。通过推动周期性的煤炭资源整合，实现重要矿产资源开发利用的动态优化。

第三，建立煤炭资源综合利用、精深加工的长效机制。积极推进煤炭资源综合开发利用战略，通过实施产业政策及相关配套政策，鼓励煤炭资源开采企业与精深加工企业建立战略合作伙伴关系，走资源集约利用和精深加工道路。通过煤炭资源的综合利用和延长产业链，培育和形成一批具有示范意义的重要煤炭资源开发产业体系。