公共服务均等化与川、甘、青结合部藏区绿色包容性发展

钟海燕 韩琳玉 陈彦如

[摘要]公共服务均等化与绿色包容性发展之间存在密切联系。根据川、甘、青藏区近十年的经济发展情况，并运用主成分分析法对公共服务均等化水平进行实证分析。研究表明该区公共服务存在不均等现象，且整体水平落后其他发达地区，未达到绿色包容性发展的目标。因此，通过提出加快地区经济高速稳定增长、强化公共服务供给体系建设、建立生态补偿机制等政策建议，推进公共服务均等化，实现绿色包容性发展。

[关键词]川甘青结合部藏族聚居区；公共服务均等化；绿色包容性发展

中图分类号：F1278文献标识码：A文章编号：1674-9391（2014）06-0018-08

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目编号：13YJC790221）阶段性成果。

作者简介：钟海燕（1975-），女，四川内江人，西南民族大学经济学院教授，经济学博士，研究方向：区域经济；韩琳玉（1988-），女，山西大同人，西南民族大学经济学院硕士研究生，研究方向：政治经济学；陈彦如（1993-），女，西南交通大学公共管理学院国际经济与贸易专业。四川 成都610041自西部大开发以来，川甘青结合部藏族聚居区①经济社会发展较快，居民生活质量显著提高。随着经济水平的发展，藏区居民对基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的需求也在不断提升，但是由于历史条件和社会经济发展滞后、自然环境等现实因素的限制，在公共服务供给方面，藏区存在着供给能力总体偏低、供给不均等和供给效率低等问题。

目前，国外学术界对公共服务及其均等化的研究主要是基于涵义与实现机制的研究。公共服务最早由德国的瓦格纳（19世纪后期）提出，他认为基本公共服务是政府财政支出的重要部分。西方公共经济学者萨缪尔森、布坎南、马斯格雷夫等从公共物品角度解释基本公共服务的涵义，认为基本公共服务就是“由人民建立起来的，为公民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动”。[1]McMillan[2]和Tuffour（1991）、Qamar（2004）、Gunatilaka（1999）通过对基本公共服务供给导向的研究认为（农村）基本公共服务为达到帕累托最优应结合不同地区的特点，与需求导向结合；Salamon（1987）[3]从基本公共服务供给方式的角度提出应建立政府与第三部门功能互补的供给模式；Buchanan（1968）[4]、EC萨瓦斯（2002）认为可以实现基本公共服务的多元供给。

我国学术界对公共服务均等化的研究主要从范围、供给现状及实现途径来进行界定。丁元竹（2008）认为“公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务”。[5]安体富（2007）提出“均等的内容包含两个方面：一是居民享受公共服务的机会均等，二是居民享受公共服务的结果均等。相比之下，结果均等更重要。”[6]胡仙芝（2010）[7]提出东、中、西部以及各省市之间的基本公共服务水平是不一致的，城乡之间公共服务的水平差距较大，是我国基本公共服务非均等性的主要表现。然而，上述研究多以全国为样本，少数研究西部地区或民族地区，专门对藏区公共服务均等化的研究比较匮乏。李振海、任宗哲（2006）[8]对西部地区基本公共服务均等化的现状进行了分析并提出制度设计路径选择。张序、方茜（2009）[9]重点分析了民族地区基本公共服务均等化程度。常亚南（2011）[10]认为主体功能区的划分与民族地区基本公共服务存在密切的关系，应该在此基础上推进公共服务供给。

基于上述研究，本文提出一个新的视角——绿色包容性发展的角度探讨藏区公共服务均等化问题。绿色包容性发展是一种在可持续发展中实现经济社会协调的发展模式，其核心内涵是机会平等和成果共享，它的提出和实施，将有利于缓解公共服务分配不均等现象和相关矛盾。一、藏区公共服务均等化与绿色包容性发展的理论分析（一）藏区的公共服务均等化

对于藏区的公共服务均等化，一是对藏区独特的公共服务的理解。在藏区，生存和发展是居民的迫切需要，所以基础教育、医疗卫生、社会救保障、道路设施是最基本的公共服务。二是对“均等化”的理解。“均等化”是相对于“不均等”而言的，正是由于公共服务中出现了不均等的现象，导致经济发展成果无法共享，政府才会提出公共服务均等化的目标。[11]

因此，藏区的公共服务均等化包括四个方面：第一，要加强对该地区公共服务的供给，保持同中、东部较发达地区的相对均衡，差距不要扩大。第二，在地区内部要逐步实现州县之间公共服务的均等化。第三，在众多公共服务中，应该允许结构性不均衡，不同时期的侧重点不同。在目前情况下，道路交通、基础教育、基本医疗和社会保障是最紧要的。第四，均等化是一个过程，不是一次到位，要逐步投入和提高，实现渐进式的发展。

（二）绿色包容性发展

绿色包容性发展以包容性发展为基础，“包容性发展”概念源于2007年亚洲开发银行提出的“包容性增长”。包容性发展理论作为一个全新的发展理念，强调发展主体的人人有责、发展内容的全面协调、发展过程的机会均等、发展成果的利益共享[12]。绿色包容性发展是在包容性的基础上融入绿色发展，注重生态环境的保护，旨在实现经济、社会和环境的可持续发展，强调经济增长过程和结果的有机统一。

（三）公共服务均等化与绿色包容性发展的关系

公共服务均等化与绿色包容性发展具有密切的联系性。公共服务均等化追求所有地区所有人都能享受公共服务，公共服务均等化的实践过程是实现包容性发展的重要过程。同样，绿色包容性发展强调公平参与和经济发展成果共享，追求经济社会的全面、协调发展，是一种人本主义的发展理念。它为服务均等化创造良好的环境，是公共服务均等化的重要目标。因此，公共服务均等化与绿色包容性发展在价值理念上具有契合性，都注重以人为本、参与共享、公平正义。二者是相互促进、相辅相成的，即公共服务均等化能促进绿色包容性发展的实现，实现绿色包容性发展要求公共服务均等化。

目前，藏区经济发展比较缓慢，公共服务供给处于薄弱环节，居民对于义务教育、医疗卫生、社会保障等最基本的民生需求无法得到满足。公共服务均等化是缓和社会矛盾、缩小地区差距、实现利益合理分配、促进全面发展的必要途径，只有满足所有社会公众生存和发展的基本要求，才能真正实现绿色包容性发展。实现绿色包容性发展有利于保障和改善民生，实现社会公平正义，推动经济、政治、社会、生态等方面的共同进步。二、川、甘、青结合部藏族聚居区公共服务水平分析（一）公共服务供给现状

川甘青结合部藏族聚居区地理位置特殊，经济社会发展、文化风俗和自然环境等情况与全国其他省份差异很大，生存和发展是该区居民的迫切需要，基础教育、医疗社会、道路设施是最基本的公共服务。

1道路交通情况

川、甘、青结合部藏族聚居区地处高原，自然环境恶劣，所以交通对于该区至关重要，成为公共服务供给的最大难题，表1是2007-2012年藏区8州2县的公路里程数。

3基础设施供给

藏区的农林牧渔总产值从2007年的13557亿元增加到2012年的22087亿元，增长幅度达496%；2007-2012年农村用电量从3425万千瓦时增加到4781049万千瓦时，增长了13倍多；农业机械总动力从2007年的34769万千瓦增加到2012年的62354万千瓦，增长幅度793%，从这些数据的变化可知，经济发展的同时，与农牧民密切相关的农村供电、水利等基础设施条件在逐年改善。

4生态环境

自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共服务属性。藏区8州2县地处高原地区，自然条件恶劣，生态环境脆弱。耕地面积41352千公顷，仅占该区总面积的05%，但是随着藏区人口增长，居民对粮食等生活必需品的需求逐年增加，出现了过度开垦、过度放牧导致生态环境恶化的现象。与此同时，藏区贫困现象严重，受教育水平低下，人们缺失环保意识，并且藏区生态环境保护资金缺口较大，对生态补偿不到位。

（二）公共服务的外部差距

1.川、甘、青结合部藏族聚居区的经济发展水平

提供公共服务的价值源泉是国民收入，国民收入越高，公共服务总量就越大，因此地区间经济发展的差异是公共服务水平差异的重要原因。由于资源禀赋的差异，藏区经济发展与中东西部及全国经济发展存在巨大差距，导致公共服务总量不足。图1通过统计藏区、中东西部及全国的人均GDP并计算增长率来说明地区间的经济发展差异，从而分析公共服务水平存在的差异。

近12年以来，藏区和全国及中东西部地区一样，国民经济实现持续高速的增长。2001年8州2县人均地区生产总值335358元，2012年增长到1934939元，年均增长率达15%。与全国相比较，2001年人均GDP相差496369元，2012年则相差2176825元，经济发展水平差异明显。纵观12年的比较变化情况，藏区人均GDP明显落后于西部、中部及全国人均水平，与东部相差更远，而且地区间的差距逐年拉大。

2.用于公共服务的财政支出

公共服务的供给最终是通过财政支出的形式表现出来的，因此，地方财政能力的强弱在某种程度上决定了政府提供公共服务的能力。据统计，藏区的财政支出从2007年的1945亿元增加到2012年的8419亿元，说明近年来该地区的财政能力逐渐提升。

通过统计2012年藏区、中东西部及全国的教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出及一般公共服务支出并分别计算出占地方财政支出的比重（图2）可以看出：五个地区的公共服务支出占地方财政支出的比重分别为407%、465%、504%、463%和6159%，很明显藏区处于最低位置。首先，在教育支出方面，藏区的教育支出占地区财政支出比例最低1304%，中部最高1932%；在社会保障与就业支出，藏区所占比重1257%，与西部、中部相当，较全国水平高；藏区在医疗卫生方面的支出水平与其他地区差距不大，而在一般公共服务方面，藏区则最低1053%，全国最高249%。其次，藏区的财政支出中，教育支出所占比重最大，达到13%，而医疗卫生的支出所占比重只有45%，说明地方财政用于公共服务的支出分配不均衡，公共服务供给能力低。

（三）公共服务的内部差距

由于藏区经济社会发展、文化风俗和自然环境等情况与全国其他省份差异很大，过于宽泛的公共服务的范围界定不利于突研究重点，很难真实反映差异。因此，本部分以关系民生问题最为直接和基础的教育、医疗卫生、社会保障等公共服务为样本，综合选取藏区10项基本公共服务指标，采用主成分分析法，利用Eviews60分别对藏区的8州2县2008-2012年的数据进行分析与建模，计算出各州县的公共服务水平结果进行比较和研究。

综合上述分析得出：首先，藏区的经济增长趋势明显，但仍然落后于中东西部及全国平均水平且差距越来越大。同时，用于公共服务的财政支出在逐年增加，道路交通、义务教育、医疗卫生、社会保障以及关乎农牧业生产的基础设施方面的公共服务水平都有所提高。但是，公共服务支出占财政支出的比重在5个相比较的地区中处于最后一位。同时，生态环境的恶化拉低了藏区的公共服务总体水平。

其次，藏区内部州县的公共服务差异比较明显，四川省的阿坝州、甘孜州的公共服务水平相对高一些，但是相对贫困的木里县将其整体水平拉下，甘肃省天祝县同样如此，青海省5个州则保持相对稳定的状态，但水平仍旧很低，说明川、甘、青三省的公共服务不均等化问题突出。

因此，藏区公共服务总量达不到居民的需要，公共服务水平较低，与发达地区存在较大差距，没有达到共享公平，藏区公共服务程度与绿色包容性发展的目标存在差距。三、坚持绿色包容性发展，加快实现公共服务均等化基于以上分析，目前川、甘、青结合部藏区传统的公共服务供给存在非均等化的局面。解决的根本途径是立足于藏区的现实条件，以优质公共服务促进绿色包容性发展，以绿色包容性发展实现公共服务均等化。

（一）加快地区经济高速稳定增长，实现成果共享

与全国一样，藏区内部经济发展的垂直不平等和水平不平等都在上升。目前，藏区的区域差距较大，这种差距的扩大除了资源禀赋条件相对恶劣外，政府实行的地区不平衡发展政策所带来的经济机会分布差异也是重要原因。实现公共服务均等化，促进该区经济发展是根本。实现经济发展成果共享，要求川、甘、青三省加快经济发展方式转变，同时，要完善收入分配制度和社会保障体系，加快藏区保障和改善民生进程，确保基础教育、社会保障、医疗卫生等基础公共服务和经济基础设施全面惠及藏区居民，以共享式发展轨迹达到绿色包容性发展。

（二）在推进公共服务均等化过程中实现机会均等

充分认识藏区公共服务发展的阶段特征，明确开展公共服务供给的层次，逐步推进公共服务均等化，促使藏区同中、东部较发达地区相对均衡，不断缩小差距，以达到绿色包容性发展的目标。藏区属于欠发达地区，需要当地政府立足于地区状况，制定有针对性的公共服务均等化政策，即在众多公共服务中，根据各类公共服务在均等化进程中所表现出来的特征，明确居民对公共服务的需求偏好，提倡公平参与，确保人们能够平等地获得机会。此外，该地区劳动力就业率及职工人均工资水平都低，因此，在发展过程中通过政策倾斜增加就业机会和发展机会尤为重要。

（三）强化藏区公共服务体系建设，实现协调发展

1实现公共服务均等化，构建公共服务型政府是前提。政府转型的核心，就是在科学、合理界定政府与市场边界的基础上，确立以公共服务为主体的政府职能，发挥政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用，从而为藏区现代公共服务体系的形成提供制度基础。

2建立健全以实现公共服务均等化为目标的公共财政体制。目前，藏区的公共财政体制不完善，地方政府用于公共服务的财政支出的比重较低且支出分布不均衡。为此，政府应建立以公共服务为方向的公共财政支出体系，加大公共财政在教育文化、社会保障与就业、医疗卫生、道路交通等公共服务领域的投入，缩小藏区与发达地区间财力差距，促进公共服务均等化。

3三省合作加快构建多元化公共服务供给机制。藏区位于川、甘、青三省结合部，民族风俗、自然条件和资源禀赋等情况类似，但由于各省份的经济发展水平不同，该区公共服务供给不足且不均等，尤其是木里县和天祝县作为该区最贫困县，公共服务的需求量很大，再加上单个政府资源有限，在短期内只依靠政府的力量实现公共服务均等化目标是很难的。因此，需要川、甘、青三省根据其特殊情况建立合作伙伴关系，在绿色包容性理论的指导下建立一个规范高效、灵活运转的多元化公共服务供给机制，有效整合社会资源，提高公共服务供给的数量和质量。

4创新发展体制机制推进藏区公共服务均等化。在整体经济发展的大趋势下，因发展不平衡所导致的地区间公共服务差异在短期内不可能消除，但并是不能在一定时期内缩小这种差距。目前应根据各地的实际情况，在绿色包容性发展理论的指导下建立新型公共服务供给体制机制，把创新体制和经济发展政策结合起来，促进社会经济和公共服务的良性循环，以保障和改善藏区民生、促进社会公平、经济福利共享。

（四）建立生态补偿机制，完善绿色包容性发展

完善绿色包容性发展，要充分挖掘和利用本地区的特色推进公共服务建设。藏区生态环境脆弱，公共服务供给要把保护生态环境放在重要位置，以达到与经济发展的相互促进。要重视藏区的基础条件对公共服务改善的影响，建立生态补偿机制，这种补偿机制的本质是要达到利益调整和补偿。藏区属于欠发达地区，且公共服务均等化具有周期长、见效慢的特点，因此需要明确生态补偿的范围和标准，通过资金补偿、政策补偿、实物补偿等形式把生态补偿机制建成一种长效机制，从而处理好生态环境保护与建设的关系、生态环境开发利用与永续发展的关系。

注释：

①川、甘、青藏族聚居区下文简称藏区，属于省际结合部藏族聚居区，区内地理邻近、文化趋同，而行政区划分割，具有典型的边界经济特征。其行政区域主要包括青海省的玉树藏族自治州、果洛藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、黄南藏族自治州，四川省的阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县，甘肃省的甘南藏族自治州和武威市天祝藏族自治县，共计8州2县，历史上分别称作康巴、安多和嘉绒藏区。

②四川统计年鉴对2008年和2010年的该指标没有做统计，通过表2中进行说明。

③青海省2013年统计年鉴对该指标没有统计黄南州的同仁县、尖扎县，数据偏小，因此增长幅度由2007到2011年计算。

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[4]Buchanan， J.M.The Demand and Supply of Public Goods[M]. Chicago： Rand McNally， 1968.

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收稿日期：2014-09-11责任编辑：许瑶丽