北京试水中国版“市政债”

赵文俊

5月23日，作为首次被纳入地方政府债券“自发自还”的试点城市，北京今年拟发行105亿元地方债。其中55亿元用于资源环境，39亿元用于交通基础设施建设。北京成为自财政部于今年5月发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》后，又一“自发自还”发行地方政府债的城市。

所谓自发自还，指的是地方政府可以在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区的政府债券发行、支付利息和偿还本金。虽然在发债规模、发行用途等多方面都还受到限制，但是已经开启了地方发债的市场化进程，在地方债自主发债方向迈出了重要一步。相信随着信用等级、偿债保障机制等制度不断完善，地方政府发债的项目自主、用途自定、规模自定等方面也有望逐渐下放到地方，真正实行自主发债。

在没有财政部代理发行、代办还本付息，没有中央兜底和中央财政提供担保的情况下，接近市场化的自发自还对于地方政府来说需要综合考虑发债主体、偿债能力、违约风险、发行规模及发债利率等各方面因素。那么对于北京市此次发债，涉及使用方向、资金来源、偿还能力等有哪些需要注意的问题呢？

北京地方债现状

截止2013年6月底，北京市政府负有偿还责任的债务6506.07亿元，政府负有担保责任的债务152.05亿元，政府可承担一定救助责任的债务896.02亿元。

政府负有偿还责任的债务占北京市政府性债务余额的比例约为86.13%，比全国62.62%的比重高出了23.5个百分点。按北京市2012年统计年鉴中的人口总量2070万计算，北京市人均地方政府性债务余额约为36496.47元，比全国人均水平13769.23元高出了165个百分点，虽然北京市作为经济较发达的地区，财政收入规模较大、偿债能力较强，但债务规模的水平依然明显偏高。

从举借主体看，经费补助事业单位、国有独资或控股企业、融资平台公司是北京市政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借3752.04亿元、1428.62亿元、718.87亿元。经费补助事业单位和国有独资或控股企业举借占债务总额的比例分别为57.67%和21.96%，二者合计占80%。经费补助事业单位主要依托于财政补贴，国有独资或控股企业的盈利能力相对不错，同时融资平台公司债务较少，只占总体债务的11%，偿债能力相对较高。

从债务资金来源看，银行贷款、垫资施工和延期付款、证券保险业和其他金融机构融资是北京市政府负有偿还责任债务主要来源，分别为3864.39亿元、785.55亿元和755亿元，银行贷款占资金来源的比重约为60%。银行贷款作为资金来源的主要途径是地方债务的普遍问题，相信本次北京“自发自还”发行的105亿元债券，主要在银行间市场发行，银行贷款也将是主要资金来源。

从目前北京市债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了北京市经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务6032.82亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、农林水利、教科文卫、环境治理和生态建设等基础性、公益性项目的支出5774.9亿元，占95.72%，而其中投向土地收储的资金占比超过50%。由于一线城市房地产行业的持续繁荣，用于土地收储的资金涌入过多，未来随着房地产市场的热度下降，存在较大不确定性。

本次发行的105亿债券资金将主要用于保障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面，如门头沟区采空棚户区市政配套工程三期、高碑店再生水厂及再生水利用工程、朝阳生活垃圾综合处理厂焚烧中心项目、天坛医院迁建项目、地铁15号线一期工程、2014年平原造林工程等24项工程。

目前，北京市在交通、环境治理、民生保障工程等方面存在很大的改进空间，交通过于拥堵、PM2.5的持续超标、保障安居房进展缓慢等都需要大量的资金投向这些领域，因此本次发行债券在资金使用方向上是符合北京市经济社会发展趋势的。

可能存在的问题

问题一：债务规模总体过大

虽然相比较北京市2013年GDP总额19500万亿，债务总规模占比为36%，并不算较高水平；但从财政收入的角度看债务率，2013年北京市财政收入为3661亿元，债务总额约为财政收入的1.93倍，即债务率为193%，以国际上100%的警戒线衡量，这一水平高出了警戒线93个百分点，考虑到融资主体中经费补助事业单位占比较高，主要依靠财政收入作为资金偿还来源，则风险明显偏高。

问题二：债务结构不合理

从债务结构上来看，银行贷款债务额占地方政府负有偿还责任债务额的比重达到了60%，虽然这一水平低于全国74.84%的平均水平，但依然到了较高比例。如果银行贷款债务额占地方政府负有偿还责任债务额的比重继续加大会增加金融机构的资金压力，一旦出现金融机构的信用风险，将会形成连锁效应引发系统性不可控风险。

问题三：举债主体相对集中

从债务举借主体来看，经费补助事业单位作为主体的债务额占总额的比重达到了近60%的水平，而这些主要依靠财政补贴，但债务率也触及了193%的危险高度，财政收入对于偿还政府债务所形成的压力可想而知。

问题四：投资方向过于倾向房地产

政府性债务所融到的资金近60%投向了房地产行业所涉及的土地收储，而据最新统计数据显示，北京2013年全年累计土地出让金合计达1821.81亿元，较2012年的647.918亿元上涨幅度达到了181%。但目前的地产行业明显难以延续过去几年的繁荣景象，一旦显著放缓，则这部分资金的偿还能力具有极大的不确定性。不过本次发行的105亿主要投向民生保障工程、资源环境改善与治理及交通建设，具有明显的改观。

三点建议

建议一：合理选择融资主体

从目前数据看，北京市地方政府性债务的举债主体为经费补助事业单位，而土地收储所占用的资金又最多。主观臆断，北京市土地储备整理等相关部门或为主要的融资主体。不同的融资主体具有不同的属性，也适用于不同情况，需要进行合理选择。

建议二：改善资金来源渠道

地方债的资金来源主要是商业银行及金融机构，本次发行债券主要面向银行间债券市场，相信商业银行又将是主要资金来源，但需要注意金融系统的信用风险存在巨大的“蝴蝶效应”。应合理组合运用融资租赁、引导基金、项目融资等各种融资方式，以降低单一来源带来的风险。

建议三：市场化确定债券中标利率

作为中国第二家进行“自发自还”地方债试点的山东省，今年7月招标的5年、7年、10年的地方政府债总额137亿元，中标利率分别为3.75%、3.88%、3.93%，较招标前日中国银行间固定利率国债到期收益率曲线同期限国债利率分别低20、21、20个基点。

不管是信用还是流动性上，地方政府债都无法和国债相比，但收益率却低于后者，显示市场背后或有行政的力量在操纵，明显违背了债券和利率市场化的原则。因此，北京应秉承市场化理念发行地方债，进而合理确定债券中标利率。

（作者单位：赛迪经智城市投融资中心）