昌平向低端产业“开刀”

2014年，无论对北京市，还是各个区县而言，人口调控成为了一个热点话题。

今年的政府工作报告中将人口调控列为了头等大事，提到了“明确区县调控责任，实行重点督查考核”，明确实行人口总量调控的属地责任，落实各区县人口服务管理目标责任制。

在北京16区县中，截至2013年底，昌平常住人口已达到188.9万，比2012年增加了5.9万人，增长3.2%，总量和增速分别在全市排名第4、第1。这其中，昌平常住外来人口100.6万，占53%，是全市唯一的外来人口倒挂区。100万外来人口，超过一半聚居在城乡结合部违法建设的出租房屋内，形成了一大批人口倒挂村和社区。其中，倒挂比例超过5：1的有50多个，超过10：1的有15个。

人口的持续增长，加剧了资源环境压力，给社会运行带来了沉重负担。从今年起，昌平区建立了以“五管”为核心的管理机制，通过管人、管地、管出租房屋、管低端产业、管集体经济合同，综合运用法律、经济、行政等手段，疏解城市功能，疏散外来人口。

与全市相比，昌平的“五管”充满了地方智慧。现实中，人口问题牵涉经济转型、就业、社会服务等多个方面，而低端产业的管理，无疑是人口调控的重点与突破口。

但昌平低端产业和人口结构的固化形成有着诸多的历史原因，管理就如同医生给自己开刀，难度也可想而知，昌平将如何打这场硬仗？

辩证看“低端”

今年年初，北京市控制人口规模工作方案明确给昌平区的任务是，到2015年常住人口总量197.6万人，增加8.7万人，年均增速2.3%，常住外来人口105.6万人，增加5万人。

然而昌平的形势却并不乐观。截止2014年6月底，昌平区流管平台登记流动人口总数1143979人，比5月底登记流动人口总数1119712人增加24267人，环比增长2.17%。

人口调控的力度最大，增幅却最快，一方面是伴随出租房屋和流动人口登记的开展，昌平对流动人口的管理正从无序向有序转变，另一方面也表明，人口调控任务非常艰巨，矛盾较为突出。

数字的变化无疑也为昌平的低端产业管理带来了巨大压力，但越是如此，越应该辩证地看待低端产业的存在与形成原因。

其实，有些企业现在是低端，但当年却是利用各种政策招商引资来的，而且这些所谓的低端之所以存在，并非是近几年才形成，其存在是有历史条件的，不是在这有利可图就是老百姓切实有需求，因此，管理低端产业还必须要考虑到老百姓生活的便利性。

“如一些建材市场、批发市场等，不是市场低端，也不能把商户定义为低端，而是方式低端，经营的规范性和经营环境太差，管理其低端并非只有迁走一条路，转型升级也是不错的选择。”昌平发改委相关负责人说。

“大家都在看昌平在这个特殊节点上的表现。”该负责人告诉记者，通过管理低端产业调控人口，并不能简单地理解为把流动人口赶走，而是对其进行合理的疏导。

事实上，北京有了大城市病，并不能完全怪罪在流动人口之上。流动人口无非就是“水”，水本无好坏，而是有利有弊的，如果对它一味地采取敌视态度去“堵”，它终有可能越过坝堤，但如果疏导有方，它就完全可以静静地流入渠中，灌溉良田。

“对于低端，规范之后才会有科学的管理与服务，进而逐步与昌平的经济结构建立一种新关系和新秩序。”上述负责人说。

“负面清单”应运而生

昌平登记流动人员来京原因的数据显示，来京务工、务农、经商等来京工作劳动的人员共计100万人，占已统计流动人口总人数的87%，这与登记的劳动适龄流动人口102.2万人基本吻合。

这正是考验昌平决策的一个关键所在，有经济收入的流动人口在总规模中的占比近九成，如何才能做到低端产业退出与压减流动人口、产业转型升级与高端人才聚集并举。

5月26日，被外界称为全市首个区县级产业发展“负面清单”的文件——《昌平区产业准入特别管理措施（2014-2015年）》正式印发。紧接着，6月18日，《2014年昌平区加强流动人口规模调控和服务管理“管低端产业”工作实施方案》正式对外发布，瞬间让外界对昌平的关注度达到顶点。

对于昌平针对低端产业的接连行动，上述负责人强调，昌平的管低端其实包含着源头控制、有序清退、对外转移等三个方面。

所谓的从源头控制，就是严禁新增低端产业。昌平通过负面清单明确了禁止和限制的范围，对新增产业设置了严格的准入条件，由此便可从源头限制一大批不符合首都功能定位的产业新建和改扩建。

但源头控制只能针对新增产业，却无法对既有已经存在的低端进行约束，为此，昌平提出将通过强制性退出与引导性退出两种方式退出低端。

强制性退出主要针对无证无照经营的企业，对不符合国家和北京市产业政策、土地利用政策、能源资源利用政策、环境保护政策、安全生产政策的企业，采取有效行政手段，联合执法，加大处罚力度，依法进行高限处罚，强制性关停。

引导性退出则针对国家和北京市要求重点退出的行业企业、不符合首都战略定位的企业，通过落实低端产业退出政策，给予退出主体适当补偿及奖励，引导市场主体退出。

昌平的目标是，到2014年底，实现低端产业有效退出，“七黑五小场所”数量同比减少15%以上；力争退出50家不符合首都战略定位的工业企业；清理整顿26家村级工业大院内以居住为主的出租房屋；不符合产业发展方向的低端企业和个体工商户的经营执照数量同比减少5%，无证无照再生资源回收站点全面取缔，清退再生资源回收市场45个以上。

相比之下，政策性退出可能更难，因为这些企业都是有证有照的合法企业，甚至有大部分是昌平前些年招商引资来的企业，如今经过十几年的发展，企业的发展与当前区域的功能定位和需求产生了矛盾，让其退出更多的只能是依靠经济手段，一旦退不出去或短时间内退不出去的，只能帮助企业升级转型。

但是，有了源头控制和清理退出，一些具有核心竞争力的企业想扩大生产也会受政策限制无法完成改扩建，对此，昌平提出通过政策支持推动企业的某些生产环节向外转移。

昌平发改委相关负责人向记者透露，目前，昌平区发改委已与河北保定、河北邱县、辽宁喀左、湖北荆州、唐山芦台经济开发区等地进行了初步接触，围绕低端工业企业承接、传统制造业转移等方面进行了细化沟通；昌平区科委已与河北怀来签订了共建北京昌平科技产业怀来示范区项目合作协议，将承接现有昌平企业扩大产能的需求。

很显然，昌平对低端产业的管理，根据不同的情况，遵循了市场发展和产业梯度转移的规律，设想了诸多能够实现的空间。

亟待市区合力

退出低端并不可能一蹴而就，据初步统计，当前，昌平拟退出的低端产业还有着相当庞大的规模。

而这些所谓的“低端”，其形成与此前数年昌平受益于中关村发展的外溢不无关系，近些年，海淀的科技产业快速发展，并逐步向紧邻的昌平区延伸，由此在海淀与昌平之间累积形成了大量的低端服务性产业。

进入“十二五”之后，中关村国家自主创新示范区上升为国家战略，昌平与海淀相连的北六环区域受益成为示范区的核心区，但这一区域存在的低端产业，无疑对高端产业的进一步布局发展形成了严重的阻碍，惟有退出才能实现腾笼换鸟。

为打造北京北部的高新技术产业带，昌平从2010年的“十二五”规划中便已经明确提出退出低端产业。这其中，最具代表性的便是煤炭储运企业的退出转型。

昌平曾经是京北最大的煤炭储存、中转、销售集散地，鼎盛时期全区的储运场地达56家，随之而来的是环境污染、交通拥堵、事故频发以及大量流动人口的聚集。

不仅如此，储煤场的经营场所还建设了大量违章建筑，衍生出小饭馆、棋牌室、洗浴中心、歌舞厅等，闲散流动人口聚集在此形成了小社会，治安、防火都有严重隐患。

从2012年开始，昌平区开始全面治理整顿煤炭经营市场和储煤场地。按照昌平区相关政策，被清退的煤场，政府会给予一定的经济补偿，如今，原56家煤炭储运企业已实现54家全部退出。

据了解，退出的煤炭储运企业在政府的引导支持下，大部分利用自身的积累和政府的补偿完成了转型，有的进军高新技术产业，有的则变身为农业示范园区。

事实上，在区域转型升级的过程中，一些低端企业在政府和市场的双重引导下实现升级和向外转移，也有一批低端的企业依据市场规律自生自灭，这些都将是大势所趋。

但在昌平新一轮的低端产业退出大幕开启之际，不能忽视的是，昌平区外来人口众多、低端产业数量庞大，清退资金压力巨大，实现全面退出仅靠昌平一己之力确实有些独木难支。

“2014年昌平区拟从5亿元产业转型升级发展专项资金中列支3亿元用于低端产业退出，并结合平原地区绿化造林工程强化低端产业腾退土地的管护。”尽管昌平管理低端产业的力度已是空前，但昌平发改委相关负责人坦言，昌平的资金缺口依然较大，实现低端产业的退出，还需市级层面在资金政策方面与区县形成合力。