从“北京医生网”看公共服务市场化

李川

十八大以来，“加快政府职能转变，建设服务型政府”成为共识，公共服务市场化无疑是深化改革的重中之重。但现阶段，我国在推进公共服务市场化进程中仍面临着诸多难题。

其一，传统观念。我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，公共服务基本上是由政府部门一家独揽，民众对于由政府提供公共服务已经习以为常，认为公共服务就应该政府提供，形成了固有的思维定性和行为惯性。

其二，利益博弈。公共服务市场化涉及到三方利益：政府、社会力量及公众。公共服务的生产由政府向社会的转移，意味着政府在某些领域会逐步丧失对原有的人、财、物等各项资源垄断性的占有权、支配权，相关利益会受损；社会力量进入公共服务领域，仍是以盈利为目的，而公共服务这一特殊商品的投资回收期较长，很多社会资本以涨价等多种形式追求短期利益；公众则遵循成果导向，公共服务由谁提供不重要，关键是自身的效益能否得到提升。推进公共服务市场化的本质就在于实现政府、社会力量和公众“三赢”这一终极目标。

其三，市场不成熟。由于市场机制不完善，在提供公共服务时存在“市场失灵”，甚至某些领域出现过度市场化的现象。究其根本原因，在于现阶段政府与市场的关系没有摆正，责任不清晰，机制不明确，主要表现在：一是“越位”，政府管了本该市场或企业管的事情，本来应该当“裁判员”，结果当了“运动员”；二是“缺位”，在部分领域政府将公共服务市场化变成了“甩包袱”，连同本应政府承担的服务责任也一并甩了出去；三是“错位”，例如扩大就业渠道，创造就业机会，理应是政府的职责，但有的政府部门却分片包干企业，直接管理企业的下岗分流，至于投资主体错位的现象则更多。

因此，解决公共服务市场化中政府与市场关系的最关键一点，就在于设计出高效的运作机制，以制度规范明确双方的责权利，使公共服务市场化既能充分利用市场的力量，同时又能充分发挥政府在政策、公信力等方面的优势，实现政府与社会力量之间利益的均衡分配，实现“三赢”。

如何选择高效的运作机制？可以从“北京医生网”的组建及运营过程中有所启发。

探路公共服务市场化

北京集中了全国最好的医疗资源，截至2012年，北京拥有协和、同仁等72家国内知名的三级医院，100家二级医院。事实上北京也承担着全国医疗服务中心的角色，数据显示，每年北京各医疗机构中就诊的外地患者超过5000万人次，部分三甲医院外地患者超过70%。如此巨大的就医需求使北京市医疗资源显得尤为紧张，供需矛盾非常突出。如何探索出一种新型的健康服务模式，使其能突破时间和空间的限制，最大程度的利用首都优质医疗资源，解决老百姓“看病难、看病贵”的问题并实现“少得病、晚得病、增健康”，成为一个棘手难题。

在此背景下，充分利用网络信息技术传播健康知识、提供健康指导、引导有序就医的“北京医生网”的构思渐渐浮出水面。

“北京医生网”将传统的线下医疗服务通过网络化、移动化的方式推送到用户身边，使用户通过网站就能进行预约挂号、了解健康知识以及远程会诊等，实现老百姓轻松问诊、简单就医的健康梦。其业务板块中既有公益性质的，如预约挂号、就医指南、养生讲堂，也有盈利性质的，如远程会诊、专业教育。综合来看，该网站属于准公益性的医药卫生服务网站。

基于网站的“准公益性”，网站必须由政府进行一定程度的扶持。于是，中国医药卫生事业发展基金会、北京市卫生局、北京市医院管理局、北京市中医管理局作为发起与支持单位，投资北京国际有限公司、国信招标集团股份有限公司、北京国信创新科技有限公司、北京康仁堂药业有限公司、北京弘瑞祥和文化传播有限公司等采用股份制出资成立的“北京医生有限责任公司”，作为“北京医生网”的运营主体。北京市财政以购买服务的方式进行支持，即购买“北京医生网”提供的预约挂号、就医指南、医疗咨询、养生讲堂、生活指导、健康管理等6个方面的服务，免费向广大群众提供，并对购买服务的标准、量化指标、时间节点等进行具体规定，对各项服务内容的完成情况进行评估并做出项目考核结论，且对上一拨款年度资金使用情况进行审计。

与一般的医药健康网站相比，“北京医生网”具备三大特色：一是由政府主导，政府将优质医疗资源导入网站，并作为发起与支持单位，以增强网站的公信力；二是网站具备展示北京市优势医疗服务和医院形象的功能，成为塑造北京医疗形象的重要窗口；三是网站公益性项目与盈利性项目共存，政府以购买服务的方式采购公益性服务内容。

当前，“北京医生网”的信息数据库已经整合了北京164家公立医院（132家西医医院和32家中医医院）、4048个科室、29452位医生的基础数据，为网站运营提供了坚实后盾支持。

“北京医生网”的启示

“北京医生网”作为北京市政府深化医改工作的创新举措之一，其成功组建及运营过程表明，选择一个高效的运营机制是实现“提供优质公共服务”与“充分利用社会资本”紧密结合的关键点。

“北京医生网”运营机制的可取之处在于：

一是符合国家政策导向。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求“在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”。以政府购买服务的方式实现政府职能的调整和市场价值的回归，只要机制明确，市场同样能够提供良好的公共服务。

二是实现了“三赢”。卫生主管部门将重心转移到医疗资源的整合、购买服务内容的质量监管上，避免直接进行市场经营活动；市场主体充分利用自身的资本、技术以及市场优势，开展专业化服务，实现项目运营效益的最大化；民众则是直接受益者，方便了就医。

三是有分寸地把握了公共服务市场化“度”的问题。既没有将该项目做成完全市场化的形式，提供了大量公益性医疗服务的内容；同时也没有完全依赖政府财政，自身具备较强的造血能力。

“北京医生网”的组建也对公共服务市场化在其他领域的推进有重要启示：

政府与市场如何确定界限？

必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体，政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。解决政府“越位”、“缺位”、“错位”的出路是什么？在于“让位”。市场和企业能做而且政府不容易做好的事情，政府应该让位于市场，要树立“非禁即入”的理念，成为有限政府、服务型政府。

公共服务市场化的投资主体应如何选择？

首先，若政府直接投资或者委托其代理人（包括事业单位、国有企业等）投资，虽然能确保政府意图得以较好实现、政府扶持机制易于操作、资源整合方式相对简便，但存在着政府负全部责任、市场化及专业化难以保证、财政负担长期化的弊端。其次，若以民营企业单独投资，虽然实现了市场化运营，但民营企业大多仅以盈利为目标，在社会责任方面投入度不够，不符合公共服务产品的公益属性。综合来看，采取PPP（公私合营）的模式组建股份公司则更有生命力，一来由于有国企参与，具备公益性服务的基因，便于实施政府的意图；同时因民营企业参与、采取市场化方式建立，易于形成长效激励机制、确保专业化服务。

建立什么样的机制？

首先，需要建立资源导入机制。政府在导入资源时不可仅依靠行政命令强制导入，这样不能长久化，效果也大打折扣。可在资源导入时通过品牌宣传、互利合作等市场化的模式，使资源在导入过程中符合价值规律。其次，需要建立扶持机制。在市场化运作初期，项目处于摸索阶段时，政府可以根据实际情况进行适度补贴，以帮助项目迅速展开。后期则需要项目本身建立造血机制，依靠市场实现正常运营，政府财政补贴慢慢减少直到取消。

公共服务市场化是大势所趋，但其头上始终高悬的是政府责任。不同种类的公共服务在市场化过程中需要找到一个适合该行业特性的运营机制，政府再辅以完善的配套支持政策。由此，公共服务市场化或许将不再让人一筹莫展，政府职能也将顺利由“划桨”向“舵手”转变，公众也能享受到更高质量的公共服务产品。

（作者单位：投资北京发展研究院）