论我国公共政策议程设立的外向化发展

何佳

[摘 要]传统由政治权力精英控制的公共政策议程设立的单一格局，已难以适应我国社会利益主体和问题多元化、公众力量快速崛起以及新媒介迅猛发展的大潮流，公共政策议程设立逐渐走向多元开放性。在此形势下，坚持政府主导，重视多元主体参与方式与行为，不断优化公共政策议程设立的多元开放性过程则非常必要。

[关键词]公共政策；议程设立；外向化发展

[中图分类号]D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）09 — 0029 — 03

政策议程设立是公共政策的逻辑起点，它在整个政策过程中扮演者重要的角色。正如托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）所言，“决定哪些社会问题成为政策问题的权力，对于政策制定过程来说是关键性的。决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定那些将成为解决办法更为重要。〔1〕”

由于缺乏多元社会利益结构和社会性的政治输入渠道，长期以来，我国政策议程设立更多地表现为由政治权力精英主控。而随着日益增多的社会问题与政治权力精英资源和能力有限性之间矛盾的不断加深，我国公共政策议程设立模式逐渐突破传统约束，呈现出外向化发展趋势，开始形成多元交融的雏形。

一、文献回顾提要

（一）公共政策议程设立的内涵

1962年美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton S. Baratz）指出了一个显而易见、但常常被人们忽视的一个简单的事实，即能否影响决策过程固然是权力的一面，但能否影响议事日程的设置则是权力更为重要的一面〔2〕。此后，关于公共政策议程设立的研究在国外逐渐兴起并活跃起来，以罗格？科布（Roger W. Cobb）、查尔斯？埃尔德（Charles D. Elder）和约翰·W·金登（John W. Kingdon）等为代表的公共政策学家们对此进行了研究并形成多种观点。

就公共政策议程设立的涵义而言，科布和埃尔德认为是“一组值得政府合法关注的政治纷争；一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物。”〔3〕而约翰·W·金登认为政策议程是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目〔4〕。拉雷·格斯顿（Larry N. Gesron）认为“就像日报上的标题一样，每天都在变化的问题也向政府领导人提出了挑战。大多数问题易于被日常生活所吸收而少有结果，而在经济、社会和技术这些领域出现的其他问题则不同程度地受到公众重视。这些问题就成为公共政策议程的部分。公共议程是最敏感问题的政治晴雨表，而问题受到负责管理和处理的政策制定者的关注。”〔5〕

国内学者对此的关注始于20世纪90年代末期，主要有问题观、排序观和拓展观三类观点。其中，问题观强调政策议程是政策问题的生成机制，是社会问题转变为政策问题的关键环节。排序观强调政策议程是对政策问题的重要性进行排序，突出了议程设立的计划性。另一种外延的观点将备选方案也归为政策议程设立的一部分。

学者们众说纷纭，但究其本质公共政策议程设立是公共权威机构对特定社会问题进行体察和认定，并按照既定标准对社会问题进行筛选和排序以确定优先级的过程。它受到多种因素影响并对社会利益的权威分配产生影响，是政策循环的关键环节。

（二）公共政策议程设立的模式

国内外学者主要通过划分公共政策议程设立模式，对社会问题怎样进入政策议程以及由谁提出等方面进行剖析。虽名称多样，但基本内容和趋势则相似。

国外学者科布和埃尔德等从问题的提出者和问题扩展所形成的公众支持程度展开分析，提出了政策议程设立的三种基本模式：外在创始模式、动员模式和内在创始模式〔6〕，并认为每种模式都与特定的政治体制相联系。后来，Peter.J.May对科布等提出的三种基本模式进行了修正和完善，从争议的创始者和公共参与的特性两方面出发提出了四种政策议程设立的模式，分别是外在创始性、稳固型、内在创始性和动员型〔7〕。

国内对公共政策议程设立模式划分比较细致完整的为王绍光的研究，他从政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式六种，并指出在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现〔8〕。

综上，学界已充分意识到当前我国政策议程设立外向化发展趋势，对其动因、特征以及优化路径等方面的集中阐释势在必行。

二、公共政策议程设立的外向化发展的主要动因

（一）社会转型的催化

第一，社会分化程度的增强。随着社会转型特征日益凸显，我国社会分化程度大大增强，利益主体不断分化并形成多元社会利益格局。多元利益主体通过多种方式表达自身利益诉求并相互影响，由此引发的社会问题呈爆炸性增长趋势，与我国决策主体资源和能力的有限程度形成鲜明对比。如何有效整合社会分化所产生的大量异质性因素，已成为公共决策不可回避的问题，近几年各种群体性事件的发生，都明显体现出这种紧迫性。

第二，社会发展模式的转变。为了积极回应国内外发展，我国党和政府不断着手调整经济社会发展模式，努力从只关注经济增长的单一发展主题逐渐转变为经济社会协调可持续发展的科学发展主题，这种转变增强了对公共政策理论和创新意识的需求，强化了对整合和代表公共政策议程设立过程中多元利益的能力需求。新的发展主题推动了体制内外多元力量的互动，外在主体对议程设立的影响越来越多。

（二）公民社会崛起的需求

第一，公众参与意识和能力的显著增强。在文化开放和教育发展的影响下，我国公众整体素质水平不断提高，越来越多的公众对议程设立等公共事务有了更多了解。目前，多数公民不再满足于作为公共政策被动接受者而存在，而是争取通过单独或联合群体等多种形式积极向表达自身诉求，越来越多地参与到公共政策议程设立等过程，以促进涉及自身利益的问题得到决策者的关注和解决。与此相应，公众对公共政策议程设立等过程的影响程度也不断增强。

第二，公众参与渠道和平台的不断完善。公众参与意识和能力的增强，要求决策主体在政策议程设立过程中打开关卡引入体制外力量。事实上，为尽力保持政策系统与社会间的动态平衡，党和政府已开始建立规范化、制度化的公众参与和沟通交流平台，尽力提升政务信息公开的力度，主动疏通公众表达诉求的渠道，防止体制外力量因难以进入议程设立过程而走向失控。

（三）新媒介兴起的冲击

第一，新媒介发展的带动。与传统媒介不同，新媒介的发展导致信息爆炸时代的来临，也影响着信息接受者按照什么标准、通过什么途径、如何选择和过滤信息，是信息发布者和接受者之间充分互动的过程，对于公共政策议程设立过程中民众的意识和偏好形成有很大影响，而且新媒介越来越倾向于将公众的注意力吸引到公共事务领域，吸引着公众对公共政策议程设立的关注，冲击着传统议程设立单一格局的地位。

第二，新媒介自身的介入。新媒介在传播和聚合信息，发挥信息平台作用的同时，自身也通过集中、重复报道等多种形式发表自身对社会问题的关注和看法，积极参与到公共政策议程设立过程中，影响着我国公众更为关注什么社会问题，继而再次冲击单一格局，推动着我国公共政策议程设立的外向化发展。

三、公共政策议程设立外向化发展的主要特征

（一）由内而外，主体的外向多元性

虽然权力精英仍为我国公共政策议程设立的主导性主体，但其他主体的影响力已显著提升，比如人大代表和政协委员的议案提案、社会公众通过网络等途径的呼吁和诉求、专家学者的分析研究、新闻媒体的报道以及突发事件等都已经成为影响公共政策议程设立的重要因素。权力精英外的其他主体，不仅主动动员和整合民间力量以表达利益诉求，还对权力精英的行为等方面形成了外在监督力量，逐渐揭开了我国公共政策议程设立的面纱。

（二）与日俱增，内容的外延扩张性

传统公共政策议程设立大多集中在国家改革领域，突出表现在经济问题上。随着社会转型的深入，需要被解决的社会问题与日俱增，议程设立的范围不断外张，逐渐转变为经济、社会和其他问题的多元问题集。而且，由于公民参与意识和能力增强、媒体舆论等的不断影响，多元问题集中的民生问题被大量激活，并迅速引起众多体制外主体的关注，使其更广泛地参与到议程设立过程中。总之，我国公共政策议程设立的内容结构显著变化，强化了主体的多元性，融合了更多外缘内容。

（三）灵活自主，沟通交流平台的开放性

传统公共政策议程设立的一个最重要的沟通交流机制或平台是每年的全国政协会议和全国人民代表大会，体制内主体通常集中在“两会”期间提出所关心的且需要解决的公共问题。由于我国的“两会”代表普遍具有双重身份，身兼民意代表和各自原单位人员双重角色，故难以避免个别代表打着为民的幌子，表达所属利益团体的诉求，而非真实民意的嫌疑。

目前，我国公共政策议程设立的沟通交流渠道和平台逐渐得以丰富和完善。一方面，随着社会发展主题的转变，“两会”代表和其他体制内主体也开始更关注社会问题，尤其是民生问题，并积极听取专家学者的意见和建议，主动通过民意调研、听证会等民主程序论证特定的社会问题或政策；另一方面，媒介已不仅是政策宣传工具，而更多地承担起了表达民意、影响议程设立各主体的重要责任，其中网络上书、微博维权、政治博客等方式，已成为体制内外主体沟通对话的新平台。

四、公共政策议程设立外向化发展的双面影响

（一）积极影响

第一，降低隐性成本。主体的多元外向性可以使决策系统获得更真实的社会运行信息，促使公共政策议程设立的依据与社会现实更加契合，不仅能较好地防止议程设立以及政策制定过程出现失误，也可以争取更多民意支持，还可以对体制内主体的行为产生监督，有助于防止严重自利倾向、寻租、创租等丧失公共性的行为频频出现，从而更好地维护议程设立和政策制定的公共性。

第二，减小后续政策执行的阻力，提高满意度。体制内外主体互动机制的不断完善，打破了其间原有的隔阂，拉近了政治权力精英与其他主体的距离，不仅提高了议程设立的合法性和程序民主性，也降低了议程设立及政策执行的阻力，提高了公众满意度。

第三，改进决策科学化水平的条件。多元主体通过多种沟通交流机制或平台进行对话协商，能使公共政策议程设立及后续的政策制定活动更好的融合多元社会主体的利益诉求，也可以增进政治权力精英对社会基层真实状况的了解，从而为其他公共事务活动提供更加契合实际的认识基础。

（二）消极影响

第一，多元主体的博弈和协商在一定程度上降低了议程设立的效率。由于我国政策议程设立中体制内外主体之间的相互信任程度较低、对话渠道还不是很畅通，多元利益的整合周期和博弈过程会相对较长且难有实质性进展，进而也很可能增加政策执行的难度。而且，议程设立外向化发展中涉及到很多利益关系调整的问题，难免触及到一部分人的既得利益，易使议程设立陷入困境，导致议程设立的低效。

第二，对我国党和政府的执政能力和水平提出了更多的考验。议程设立过程中利益主体的多元化以及利益整合难度的增加，使得很多社会问题难以进入议程设立过程，更难得到解决，易造成弱势群体越来越被边缘化，激化社会矛盾，导致群体性事件的多发，从而增加议程设立的情绪化及公共管理的不稳定情形，对我国党和政府应对群体事件等突发状况的能力形成了很大的挑战。

第三，对议程设立的秩序和规范化产生影响。议程设立的主体多元外向性以及公众参与意识不断增强，但公众参与组织化程度不高，多元主体的在公共事务领域的知识水平和能力参差不齐，这都会对议程设立的秩序和规范化产生不利影响。

五、优化公共政策议程设立外向化发展的路径

（一）始终坚持政府主导

其一，我国实行“议行合一”，公共管理领域具有中央集权特色，并且也不可能在短期内发生大的改变，而且我国人口、民族众多，由此产生的社会矛盾多，社会治理的难度很大，其他主体难以驾驭；其二，我国议程设立传统模式中政治权力精英主动体察和认定社会问题，并给予相应的回应较好地保证了议程设立的效率，同时这类主体的政治素质水平相对较高，在议程设立过程中能够相对较好地避免决策失误，很好地表明了我国政府主导的优势。因此，对我国公共政策议程设立外向化发展的优化还应坚持以政府为主导，只有这样才能更好地保证议程设立的科学化和民主化，并在资源能力有限的条件下较高程度地保证议程设立的效率。

（二）促进体制内主体公共性价值理念的回归

坚持以政府为主导的同时，也需要通过转变政府执政观念和方式不断加强政府自身能力的建设，促进体制内行为主体公共性的回归。一则需继续推进政府职能向构建科学可持续发展的社会转变，使政府的关注点集中在广大群众最关心、最迫切需要解决的领域；二则需不断纠正官僚主义等不良作风，积极建设服务型政府；三则需优化政府组织结构，增强其灵活应对议程设立过程中各种不稳定情形的能力。

（三）推进公众参与组织化水平的提升

公众参与是议程设立多元外向化发展的重要特征，提升公众参与的组织化水平能大幅度降低议程设立外向化发展的消极影响。一方面，要大力推进教育事业的全方位发展，加强公民教育，进一步提升公民参与意识；一方面，可以通过听证会、政策意见的征询、非政府组织的活动等途径在实践中促进公众参与能力的提升；另一方面，政府应积极引导和促进多种社会组织的发展，借此为公众尤其是广大弱势群体搭建畅通的组织化表达渠道，以改善非组织化公民参与中利益分化甚至部分重要“声音”被湮没的情况，促进公众参与的有序化以及利益表达的相对均衡发展。

（四）积极引导新媒介作用的发挥

首先，应规范政府门户网站等信息平台的构建，规范各相关部门业务信息的公布与收录，推进政府信息进一步公开，使议程设立其他主体能够了解到更多重要的信息；其次，在不违背法律法规的情况下，对公众自由表达的个性化平台不多加干涉，保证渠道畅通；再次，应对新媒介进行正确引导，使其平衡报道各方观点，避免被利益集团俘获，促进媒介自身公信力的提升；最后，在网络发展如火如荼的社会环境下，应该重视网络对议题扩散的重要作用，充分利用网络优势的同时认真防范网络虚拟化等因素对公共政策议程设立的消极影响。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔美〕托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）.理解公共政策（第11版）〔M〕.孙彩红 译，北京：北京大学出版社，2008：31-32.

〔2〕Peter Bachrach and Morton S. Baratz. Two Faces of

Power， pp.947—952， American Political Science Review， vol.56， no. 4（Dec.1962）.

〔3〕Roger W. Cobb and Charles D. Elder. Participation in American Politics： The Dynamics of Agenda-Building， pp.157-159.Public Choice， Vol. 14（Spring，1973）.

〔4〕〔美〕约翰·W·金登（John W.Kingdon）.议程、备选方案与公共政策（第二版）〔M〕.北京：北京大学出版社，2006：196.

〔5〕〔美〕拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定：程序和原理〔M〕.朱子文 译，重庆：重庆出版社，2001：52.

〔6〕Roger Cobb， Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross.

Agenda Building as a Comparative Political Process， pp.126-138.The American Political Science Review，Vol.70，No. 1（Mar.，1976）.

〔7〕Peter J. May. Reconsidering Policy Design： Policy

and Publics， pp. 187-206.Journal of Public Policy， Vol.11，No. 2（1991）.

〔8〕王绍光.中国公共政策议程设置的模式〔J〕.中国社会科学，2006，（05）.

〔责任编辑：张平凡〕