论新型城镇化进程中适老性农业社会保障功能

周娟

[摘 要]目前全国各地都在积极探索推进新型城镇化，但从许多地方实践来看，一个共同特征，就是把原本分散居住的农民集中搬迁上楼居住，许多农民实际并不情愿，特别是年老的一代。本文论证了适老性农业的重要性，并对其空间组织生产模式等进行了初步讨论；讨论了适老性农业园与农村自留地的异同，认为它是自留地的一种替代和进化形态。

[关键词]新型城镇化；适老性农业；社会保障

[中图分类号]F2992；F320 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）33-0165-04

1 关于城镇化的一个现实

新型城镇化成为党的十八大后的重要战略选择。正如李克强总理指出，“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是大战略、大问题，特别是在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下。现代化是一个由传统社会向现代社会多层面、全方位转变的过程。从一定意义上讲，现代化是由工业革命引发和带来的，现代化的过程是工业化、城镇化的过程”。到2013年，我国城镇化率已超过50%，不仅形成北京、上海、广州、深圳等特大型城市，许多省会城市人口规模也达数百万，甚至一些县域城市规模也有数十万。但同时，广大农村地区发展相对滞后，相比大城市发展，小城镇建设进程偏慢，城乡两元结构状况未根本改观。面向广大农村地区，推进小城镇建设，已成为稳定增长、破解二元结构难题的重要抓手。

城镇化重心向乡镇转移，意味众多乡村居民向城镇转移及土地的规模与集约化经营。各地也都在积极探索推进新型城镇化，但从目前许多地方的实践来看，一个共同的特征，就是把农民集中搬迁上楼，而许多农民并不情愿。不情愿的一个重要原因，是农村拆迁补偿低。关于农村拆迁补偿方式，常见的有货币补偿、产权置换或两者的结合。以方远（2012）调研的湖北咸宁咸安区一个低碳示范区项目为例，拟搬迁L村103户，政府规划三种户型（占地90平方米、120平方米、150平方米）的二层小楼给拆迁户住，搬迁户按原来居住面积1∶1的比例获取新建小区房屋，多出来面积按700元/平方米价格购买。村民房屋按照建筑面积和新旧程度进行补偿，价格在80～500元/平方米不等；耕地和林地分别按照238万元/亩、198万元/亩进行补偿。按照最初赔偿方案，如果拆迁户原有房屋面积100平方米，选择最小占地90平方米房屋，要自己购买80平方米，需拿出56万元，而且买来房屋还没有装修，加上装修费，预计要10多万才能住上新房。L村人多地少（人均耕地097亩、林地033亩），一个三口之家得到耕地和林地补偿款不足9万元，100平方米房屋赔偿款余额为3万元，全部加起来也不一定够用于购买和装修，而且村民失去房屋、耕地和山林后就一无所有了，生活难以保障。拆迁改造过程中遇到多种情况，老人还有其特殊的问题。许多老年村民，每户每年仅靠子女供养的2000～3000元为生，因水、电、暖、物业费等费用高而住不起，而且因为上下、搬拿、放置、储存等不方便而拒绝拆迁改造（栾量海，2012）。

在拆迁安置过程中，很多农村居民在入住新社区后，还存在生活适应性问题。赵芸等（2012）基于常州市新北区西夏墅镇香山花园社区的调查分析表现，农民居住环境和生活方式发生了很大变化。100%的农村居民搬入安置社区后，活动范围、时间方面都受到限制，生活作息，从日出而作、日落而息变为朝九晚五，休闲鲜少，一夜之间，完成了从农民向居民的转变，失去土地成为城镇职工或待业者。物质生活方面，居民生活成本增加，生活负担加重；在精神生活方面，由血缘、地缘、业缘为基础所形成社区的亲情、友情、乡情被割断。在农村，茶余饭后的串门、闲聊是村民间感情交流的主要方式。入住新小区后，住户之间紧闭的门让他们之间交流无望；关于邻里关系，38%的人觉得能够相处融洽，经常串门；42%的人表示只是点头之交；20%的人表示不认识。居民之间交流减少，情绪不能及时发泄，容易产生孤独感、焦虑，居民的幸福指数明显下降。

在耕地红线约束条件下，地方政府的动机，要用农民宅基地置换出建设用地指标，用于商业或者工业园区用地指标。背后原因，依然是地方政府要追求GDP和财政收入。正是由于这样我国特定体制下的地方政府行为动机，作为重要利益相关方的农民的诉求常常被忽视。因此，这些规模可能数以亿计的农村老人，如何养老，安度一个幸福的晚年，而不是成为新型城镇化被牺牲的一代，避免新一轮“中国式圈地运动”，是一个非常重要的理论与现实命题。

2 对适老性农业现实需求

21 减少农民的经济支出

土地是农村老人的主要保障（姜长云，2002），问题解决也必然无法绕开土地问题。乡村人口中年轻一代，大多在外务工，已习惯城市生活，逐步市民化，不愿再回到农村，他们中许多也已在城镇购房，并参加各类保险，以后养老也有保险或储蓄保障，对于他们而言并无太大影响。但对于乡村留守老人，则是另一种情形，他们没有机会到外地打工，没有太多储蓄，也没有退休金等收入来源，土地是其生活主要来源。我国50岁以上的“高龄”与“超龄”农民工也已达数千万，而且规模不断变大，许多人“退休”后仍将被迫回乡，这些人养老困局也是一个社会问题，土地也是这些人的依靠。目前，国家仅在江苏等少量县区农村进行养老保险试点，如60岁以上70岁以下老人每月60元，对于绝大多数老人而言没有养老保险金，即便有也难以满足基本生活所需。既有生活方式下，住自建房，蔬菜粮食大多可以自给自足。如果这些老人集中到城镇，什么都要去买，基本生活成本会大大上升，而这些人没有养老保险或退休金等收入来源。

22 维持生活方式重要途径

土地不仅是乡村老人主要生活来源，也是其生活方式的基础。许多老人习惯于农村生活，并不愿住到城镇。随着一些地区人口逐步老龄化及经济率先发展，农村老年人口社会保障状况成为普遍关注的热点，夏海勇（2003）对江苏太仓市归庄镇农村老人养老状况及意愿进行深入调查分析，发现不识字或识字很少老年人占776%，希望在自己家中养老的意愿十分强烈。原来的自己自足的生产方式，早已是他们生活方式的一部分。他们早已习惯这种生活方式，而上楼后他们的生活方式会发生变化。可以说，作为重要利益相关方的许多农民，福利和幸福感并未增加，许多反而变坏了。即便要把农民集中上楼居住，尽可能的延续其原有生活方式，对于维持其幸福感是很重要的。

23 许多老年农民依然具有一定劳动力

把农民从土地中释放出来，部分人可以转干其他行业，并取得一定收入。而他们中许多人由于年老等原因又不可能去工厂等地上班，也不可能有能力去承包大面积的农田。许多年老农民是有一定劳动力的，他们也具备一定农业技能。如果整天没有什么事情干，也是人力资本的浪费。夏海勇（2003）的调查还发现，在60～64岁年龄组，被调查老年人中，42%主要纯收入来源于劳动收入，只是随着年龄增加，经济供养主要来源逐步变为子女及孙辈的赡养及补贴。

3 适老性农业社会保障功能属性与空间组织模式

31 农业的社会保障功能属性

至于如何解决农村老人养老问题，有不同思路，也存在争议。武霞和刘美萍（2010）认为社区养老作为一种新型养老模式，能够利用社区内外各种资源，为农村空巢老人提供生活上照护、医疗保健和精神慰藉等方面的养老服务，具有很大优越性，应成为当前农村空巢老人养老的主导模式。但孟兆欣等（2007）基于对独居于青岛市四个区社区家庭和敬老院老人共200人日常生活和精神状况的调查，认为敬老院是可取的社会化养老方式。但无论是社会化的机构养老，还是政府资助养老模式，需要老人或政府有较好的经济条件。而对于我国许多农村地区老人而言，这两者都不具备。

目前直接讨论我国农村失地老人养老问题的研究还较少。已有相关研究虽说数量不多，但对于农村老人希望居家养老、有劳动能力时依赖土地是比较认同的。但至于问题如何解决，目前并无很好的大家认同的方案或普适性强的模式。

中国式城镇化也确实会加快农业产业化和规模化耕作进程，但在中国国情下，现代农业，不仅仅意味着规模化、机械化的大农业，或者有着高技术含量的诸如设施农业，适老性农业也应是我国现代农业有机、重要的组成部分。如何看待现代农业？农业不仅有经济功能，还有生态功能和社会保障功能。适老性农业这三种功能都有，特别是其社会功能。它可以让许多失地老人保持原有生活方式，在一定程度上，也可以保障其生活所需。

所以，新型城镇化过程中，为那些被拆迁村民提供少量土地面积，让有一定劳动技能失地农民去种植，发展适老性农业也是非常必要的。所谓适老性农业，是适合老人从事的农业，它可能表现为自留1～2分田种些蔬菜，或者养些花木等其他形态。

32 空间组织模式：适老性农业园

从国际经验看，可以借鉴的有瑞典首都斯德哥尔摩模式。在斯德哥尔摩市内及市郊，国王有不少农用土地。市民可以租赁国王土地，这种租赁并非大规模的，只是1～2分地，用于种植蔬菜或园艺，简易的农具就放置于田角的几平方米的小农具屋内。

对于我国适老性农业空间组织方式，可借鉴这种模式，服务于拆迁的农村老年居民，也可服务于其他城镇居民。在居民集中居住的小区附近，理想的距离当然在步行10分钟的范围内，有农田可分割为若干小份，每份1～2分地，租给那些有需要的居民。它并非平均分配，也许有拆迁农民没需求，而是强调要给农民以选择性，满足那些愿意种植并有一定能力的农民的需求。

这种模式相比自留地的优点是，它同样可以满足老年居民的日常生活的部分蔬菜需求，保持居民原有生产生活方式，又可以保持较高的土地利用率。有需要的可以租赁，没有需求的则可以选择不租赁。更有条件的一些人，可以小规模种植或养殖，可以用于自己所需，也可以把部分用于市场上交易，对于这种情况，可以主要通过市场力量去满足。适老性农业，重点强调自给自足，满足农村村庄被拆迁集中上楼老人的自己生活所需。

对于我国新型城镇化而言，许多城镇应在规划时就考虑适老性农业需求，在用地布局比较集中的居民点附近，预留出一定的农用土地。这种相对集中的适老性农业园，可以较好满足被拆迁农村老年居民的需要。适老性农业园，由于规模体量较小，通常应小于被拆迁农民自留地面积大小，且空间主要位于城镇镇区，不会影响大规模农田的集中规模化利用。如果地方政府出面发展适老性农业园，他们所需做的就是把土地集中租赁下，可再分割成小块等价租赁给居民，基本无须额外投入，或者很少的基础设施投入。政府组织，更有利于统一的规划、景观和简易的基础设施配套。

4 适老性农业园与自留地制度的比较

重视适老性农业，并非说要维持目前比较传统的小农业生产方式，也不是说还要给拆迁户每家保留自留田，自留地制度是农业合作化时期的产物。土地国有是国家对农民问题的基本原则，以农民为主体的革命斗争胜利夺取政权后即实行土地改革，重新分配土地所有权。在红军时期革命根据地和解放战争时期解放区局部地区土地改革经验基础上，1950年的《中华人民共和国土地改革法》规定，“将所有没收和征得的土地和其他生产资料，统一、公平合理地分配给无地、少地缺乏其他生产资料的贫困农民所有”。它实现了两千余年农民“耕者有其田”的基本要求，但只是一种过渡。土地改革后没几年，以土地国家所有为依据，将土地使用权集合于人民公社及其生产大队、小队，即将居住地全体农民（不是人民公社社员的农民只有极其边远山区的零星居住者）刚分到的土地使用权又集体化（刘永佶，2013）。1955年，国家开始推行农业生产合作社制度，它是劳动农民集体经济组织，统一地使用社员土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；组织社员进行共同劳动，统一分配社员共同劳动成果。目的是要逐步用生产资料集体所有制代替私人所有制，逐步用大规模、机械化生产代替小生产，使农业高度地发展起来，使全体农民共同富裕起来，使社会对于农产品的不断增长的需要得到满足。

在农村大部分土地集体化用于规模生产的同时，1955年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范规章草案》第17条规定，“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。社员每户自留地的大小，应该按照每户人口的多少和当地土地的多少来决定，但是每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的5%”。可见，自留地是农村土地集体所有制的一种附属和补充形式，农业生产合作化后，分配给社员用于解决生活问题。

20世纪80年代，推行家庭联产承包责任制，以土地集体所有为前提，将土地有期限分给农民使用，即“集体所有，家庭经营”。家庭承包的土地，是集体土地，是大田地，不包括农村自留地。农村土地家庭承包制，曾极大释放农民生产积极性，也提高了土地和劳动生产率。但其缺陷也日益暴露，人多地少是中国基本国情。许多地方农民家庭承包几亩，多则几十亩土地，土地分割，使得现代大规模农业生产技术应用受限。土地也远不能满足农村劳动力需要，劳动力过剩情况严重，随着大规模农民进城务工及向工业等产业部门转移，土地集中经营也成为大趋势。各地农民也在积极探索各种方式，包括互助和合作生产、出租或转包、土地入股、集体或合作农场等。2005年，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”。

党的十八大报告提出，“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。之所以在强调发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的同时，依然要强调坚持和完善农村基本经济制度，正如温铁军（1999）曾指出，集体所有农户均分承包的这个土地制度，并不以效率为第一目标，而是以农户的基本保障为第一目标，土地成为农户的社会保障，在缺乏一个强大的财政来为农户建立充分的社会保障时，集体所分配的土地就是这个社会保障的替代物。

农村依然是家庭承包经营土地和自留地并存。城镇化是一个相对长期的过程，即便到城镇化基本结束时，也不是所有村庄都会拆掉，还是有少量会被保留下来。而被保留下来的许多村庄中，许多住宅布局模式就是屋后或屋前是个自留地小菜园，自留地依然会长期存在。自留地曾对发展家庭副业、增加收入、活跃农村市场、促进农村经济发展发挥过应有的历史作用，但随着农村情况不断发展变化，矛盾也日益暴露，在一定程度上和承包的土地一样。最初自留地是按户划分的、长期使用，但由于有的人家迁移入城等因素出现地荒失管、土地利用率下降等现象，自留地分散性也影响耕地的有效利用（孟宪起等，1991；姚邢，2013）。

所以，在整个农村土地集中化、专业化、规模化经营的大趋势下，适老性农业园和自留地功能有相似之处，主要满足居民用于种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，社会保障为主要目的。但也有不同之处，它应以完全被拆迁的农户为主要对象，且不应平均分配而是对有需要者租赁，以避免地荒失管等情况出现，空间分布相对集中，它是农村自留地制度的一种替代和进化形态。

总之，在我国新型城镇化条件下，应该重视适老性农业的发展。但究竟可以有多少被拆迁农民有这种需求、可能的经济和社会效益等还需进一步研究，各地因地制宜地适老性农业园的设计方法，包括具体如何选址等，也还需要进一步研究。

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