城市“绿卡”

备受关注的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》于3月18日正式公布，除提出农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力等一系列措施之外，还在人口管理制度方面提出了明确的细化政策。

规划指出：“建立居住证制度。全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。”

缓慢的户籍制度改革，似乎有望前拱一步。

旧与新

自2010年5月，国务院在批转发改委《关于2010 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出要“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”，普及居住证便被媒体视为户籍改革的新举措，甚至理解为取消户籍门槛的过渡措施。但实际上，在全国范围内普及居住证并非户籍制度的改革，而是对流动人口管理制度的创新，换言之，外来人口人手一个的居住证不过是暂住证的升级版。

自2002年起，上海开始实行人才居住证，本意是通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才，因此居住证最初只适用于引进国内外的人才方面，申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”。

2013年5月28日，《上海市居住证管理办法》通过，宣布自当年7月1日开始对非户籍人口全面实施居住证制度。同年6月27日，配套《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比，现在的制度最大的优点是弱化居住证持证人的“条件管理”，取而代之设置相应的指标体系，对持证人进行“积分管理”。与僵硬的户籍制度相比，上海市居住证制度通过明确的分值为持证人提供了一种稳定预期，因此这种办法被不少地方政府采用。虽然较无法落户的制度相比，算是有了稍许进步，但高高的门槛依然将大多数外来人口排斥在外。

2014年1月16日召开的北京市人民代表大会上，市长王安顺做政府工作报告时明确提出，将推行居住证制度。目前北京实施的工作居住证不同于未来实行的居住证，前者是针对人才，而后者是针对人口，前者针对的面很窄，而后者是普遍的实施。新居住证的实施，意味着北京将打破户籍、人群和地区的界限，逐步实现社会保障的全面覆盖。

据悉，早在两年前，北京就已经展开居住证政策制定的前期调研工作，调研内容包括年龄结构，人口数量，从事职业，在京具体有什么困难，目前暂住的情况等。北京市政协社会和法制委员会主任吴玉华表示，北京居住证制度实施的前提是，在现有政策条件下，对医疗、教育、养老等基本公共服务资源进行准确测算，弄清楚北京能够提供何种保障、保障到何种程度。

新与“新”？

复旦大学社会发展与公共政策学院的一项研究根据各种落户渠道的难度对城市落户门槛进行了量化，并得出了各个城市的落户门槛指数（指数越高落户难度越大）。在40余个样本城市中，落户门槛指数最高的是上海（3.18）、深圳（2.50）、北京（2.46）和广州（2.05），经济的开放并未推动户籍制度的松动，反而推高了城市落户门槛。

居住证的推出让很多人叫好，但不应忽视的是这是在十八届三中全会“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的大背景下出台的，因而有可能带有一定的控制意图。虽然北京市表示居住证不设申请门槛，但从其他大城市的已有实践来看，给予居住证都是要满足一定条件的，比如拥有合法的固定住所、缴纳社会保险（放心保）达到一定年限等，有的城市实行积分制。这在本质上是对大城市户籍居民待遇的一种赎买：如果迁入者可以证明自身的实力以及对大城市在税收等方面的贡献，就可以借此换取市民资格以及相应的权利和福利待遇，相当于获取进入大城市的“绿卡”。

然而，公共服务均等化目标的必然要求是对所有公民的平等对待，彻底填平城乡二元体制导致的差距。居住证表面上看是在纠正户籍制度的错误，但如果演变为以控制为主，也有可能成为一种改头换面的户籍，而且这种演变将产生将贫民从大城市中逼出的效果。北京市近年来的一些措施，如房屋车辆的限购、清理出租屋以减少群租现象等，都带有将非本市的流浪贫民赶出城市的目标。

不同收入水平的居民的聚居可以起到降低生活成本的效果，对富人和穷人群体都意味着经济机会，是一种共赢，而为了便利城市管理等行政目的而人为地隔断这一过程必然带来严重的效率损失。

应当看到，中国缓慢的户籍改革一直以来都不是一个底层民众自发争取权利的过程，而是由地方政府根据自己的利益需求来主导的。不同阶层在户籍改革方面的实力和话语权差别很大。对于那些新近跻身城市中产阶级行列的人来说，政府可以以居住证来安抚他们，一方面减少舆论指责，另一方面利用这些人带来的就业机会和税收收入。但一直以来遭受户籍制度伤害最大的农民工群体，公共服务全面覆盖能惠及他们嗎？