开发区可持续发展若干问题的思考与探讨——以上海金桥经济技术开发区为例

王 剑

0 引言

经过20多年的努力，上海金桥经济技术开发区①2012年10月31日，经国务院批复和商务部同意，“上海金桥出口加工区”更名为“上海金桥经济技术开发区”。（简称“金桥开发区”）的发展取得了令人瞩目的成绩，已逐步成为产业转型成效明显、社区建设日益成熟、独具文化品牌特色的产城融合区域，是浦东开发开放、上海城市发展的重要增长极。金桥开发区作为开发区建设的一个案例，对其发展历程以及产业园区、生活园区等规划和实施情况的梳理、分析，有助于我们对开发区的发展有更为深刻的认识，由此引发的思考和探讨，将对开发区如何与时俱进、促进可持续发展具有借鉴意义。

1 金桥开发区基本概况

1.1 区域位置

金桥开发区位于上海浦东新区，西连陆家嘴金融贸易区，北接外高桥保税区，南近张江高科技园区，总用地面积27.38km2，包括北区、南区两个部分（图1）。

1.2 发展概况

图1 金桥开发区在上海的位置图

图2 浦东新区总体规划图（1992年）

表1 5个综合分区规划情况② 根据《上海市城市规划志》中“浦东新区总体规划”章节相关内容整理。

设立于20世纪90年代的金桥开发区，历经最初的“以出口加工为导向”，到“逐步确立制造业重点开发区的地位”，再到现在的“初步形成以制造业为基础、以战略性新兴产业为重点、以生产性服务业为支撑的新型产业体系”的转变。作为高科技、现代化、多功能于一体的现代产业园区，金桥开发区已集聚了一批世界500强跨国公司和国内知名企业，形成了电子信息、汽车、现代家电、生物医药与食品4大支柱产业。2013年，金桥开发区实现工业总产值1 949.09亿元，占浦东新区经济总量的近1/4，上海的1/15强，其中4大支柱产业产值占开发区工业总产值的85%以上。

根据《2013年上海市开发区综合评价结果》，金桥开发区产业发展综合指数名列上海各工业园区前列，工业总产值位列第三，二产、三产的营业总收入名列第二。2012年数据显示，全国开发区每平方公里产出均值73亿元，金桥开发区每平方公里为220亿元，约是全国平均水平的3倍；全国开发区单位土地能源消耗均值为0.8，金桥开发区为0.027，只有全国平均水平的1/30—1/20。金桥开发区已发展成为我国开发建设速度较快、能级档次水平较高、综合产出效益较好，充分体现浦东开发开放特色的国家级开发区。

2 金桥开发区发展概述

2.1 发展历程

1989年10月编制完成的《浦东新区总体规划初步方案》中，已提出浦东要打造五个各具特色、相对独立的综合分区；1992年7月编制完成的《浦东新区总体规划》中进一步明确5个综合分区沿黄浦江、杨高路南北发展轴轴向发展，并采用近远结合、滚动开发的模式，其中对各分区的规划面积、人口规模等指标较初步方案作了调整（图2）。各分区都规划有各自的中心、完善的居住区，以及商业、文化、教育、卫生、体育设施，各分区之间通过文化公园、体育公园、隔离绿地以及观光型农田、果园相隔。金桥开发区位于庆宁寺—金桥分区，该分区规划面积33km2，规划人口45万人（表1）。

1990年4月18日，中共中央宣布了开发开放浦东的决策。同年9月，“金桥出口加工区”经国务院批准为国家级经济技术开发区。9月11日，浦东新区陆家嘴、外高桥、金桥3个开发公司正式挂牌，后又增加张江高科技园区并设立公司（表2）。

金桥开发区在申报设立前，编制了相应的规划，较早的有“金桥出口加工区规划”，该规划明确了开发区的四至范围，划分了园区内部的主要功能。在金桥开发区设立之初，开发区领导班子对市政规划、产业规划以及人才建设、开发公司的筹划、管理信息系统开发、经营等内容都有较为全面的战略谋划。应该说，这些战略思考奠定了金桥开发区的基本发展框架。1991年编制的“金桥出口加工区规划调整方案”，开发区规划总用地面积8.9km2，其中产业用地5.8km2，居住用地2.4km2，管理和服务用地0.7km2，包括规划建设与产业园区相配套的综合性服务区，并划定了4km2的一期建设范围。与此同时，金桥开发区还制定了社会经济发展规划，两个规划相辅相成，共同推进开发区的建设。在总体布局和用地规划的基础上，为创造更佳的投资环境以及土地批租的实际需要，金桥开发区的规划用地规模也在相应拓展。

2000年，位于川沙的原王桥工业区并入金桥开发区，即金桥开发区南区；2001年，国家海关总署在南区设立海关监管区。据此，金桥开发区形成了北区、南区的空间格局，其中北区面积约20km2，包括约16km2的东部现代产业园区和约4km2的西部现代生活园区（含管理服务中心）；南区面积约7km2，包括工业区和海关监管区（图3）。

2.2 产业园区

2.2.1 第1个10年——“奠定基础、快速发展”

《浦东新区总体规划》进一步明确了金桥出口加工区以吸引外资为主的综合性出口加工工业的产业定位，重点发展技术先进的、环境条件较好的中小型加工工业，主要包括机械、电子、轻纺、仪表等行业。

图3 金桥开发区既有控制性详细规划汇总——土地使用规划图（北区、南区）

从1990年代初期企业入驻情况看，金桥开发区以电子通讯、家用电器、汽车等为主，同时也承担了一些传统产业的转移，对上海产业空间结构的调整和优化发挥了积极作用。1993年，我国最大规模的家用空调压缩机生产基地在金桥开发区正式开工，上海西门子移动通信有限公司举行基建开工典礼，现代化轿车工业技术中心正式投入运营，这些直接表明开发区正在步入现代家电、汽车制造、通讯等产业领域。与此同时，金桥开发区坚持集中力量分期推进产业园区的实施，到1996年园区实际开发规模已达到8km2。

据2005年数据统计，金桥开发区工业企业的产品涵盖了汽车、电子通讯、现代家电、服装等领域，包括轿车、移动电话、数字程控交换机、电话机、传真机、微型电子计算机、半导体集成电路、自动化仪表、燃气热水器、家用洗衣机、家用电冰箱、空气调节器、空调机用压缩机、彩色电视机、DVD机、照相机、软饮料和服装等。根据产业园区发展的实际需要，土地不断注入园区，开发区的规划面积也在增加。到了1990年代末，开发区产业用地规模已扩大至15km2，基本确立了产业园区的空间框架。这一时期，根据开发区功能发展的需要，将部分工业用地调整为商贸用地，既是为了体现现代出口加工区特色，也是为了提高三产比重、完善开发区功能，提高土地效益。

2.2.2 第2个10年——“转型提升、深化发展”

一直以来，金桥开发区土地的综合效益处于国家同类开发区的前列。金桥开发区建设初期，主要是一些产出大、规模大、占地大的项目。2004年以来，为有效应对政策优势弱化、资源短缺、成本上升、效益下降的严峻形势，金桥开发区进一步明确了提高土地利用效率的目标，确立了“从重规模转向重质量、重效益”的发展思路，提出了“二次开发”理念，率先推进“优二进三”的产业转型，即“优化提升制造业能级、大力发展生产性服务业”。

金桥开发区对产业园区的用地进行梳理后，又对部分商业用地适时调整，改为办公用地，为生产性服务业提供空间，并明确了“OFFICE PARK”（花园式办公）的布点（图4）。“OFFICE PARK”的主要定位，是跨国公司研发机构和地区总部，以及为制造业服务的研发、设计、运输及采购型企业。如今，“OFFICE PARK Ⅰ”已集聚了柯达、华为、摩托罗拉等一批研发机构和地区总部，成为金桥开发区转型发展的一个亮点。其他的“OFFICE PARK”布点正在有序推进规划和建设之中。

图4 金桥开发区北区“OFFICE PARK”布点图

图5 第一版生活园区详细规划总平面图（1991年）

表2 4个开发区的发展定位

2008年，为应对金融危机，金桥开发区制定了新的发展战略：一方面是利用好现有产业园区资源，实现“二次开发”、“腾笼换鸟”，主要是通过吸引新的优质企业特别是生产性服务业、高附加值企业，进一步加快产业结构的调整、优化；另一方面是利用新的区域空间和资源，积极促进金桥成功模式的复制。

金桥开发区的产业转型升级，主要体现在从要素驱动到创新驱动的转变，从单一制造业到先进制造业和生产性服务业复合发展的转变，从制造环节降成本到向产业链延伸的转变。如通用汽车，其亚太营运总部、全球研发中心、销售中心均已落户金桥，由原先的“整车厂”转变为一个集研发、生产、销售、服务、展示、结算、决策等于一体的全配套企业，并已成为浦东新区的重要支柱产业。

2.3 生活园区

金桥开发区在设立之初，将西侧4km2的居住组团纳入规划范围，作为生活配套园区。1992年9月,金桥开发区完成了生活园区结构规划和详细规划。生活园区由管理服务中心、防护绿地及楔形绿地、居住园区三部分组成，定位为多功能、高层次的现代化生活园区。生活园区规划有花园别墅、多层住宅、中高层和高层住宅。规划确定了一期范围，并编制了相应的控详规划、修详规划。生活园区内各个小区自成体系，以利于分块批租经营和滚动开发。小区之间通过交通网络、空间组织、绿化层次，形成了良好的居住和生态环境（图5）。

生活园区遵循“整体规划、分块实施”的原则有序推进开发建设，2002年金桥碧云国际社区详细规划完成，规划对其中的住宅片区、公建服务设施作了进一步调整优化，以更好地体现国际社区的功能需要，打造具有鲜明特色的生活社区（图6）。

经过20多年的发展，金桥开发区配套居住区基本建成，已发展成为一个外向型、多功能、现代化、高标准的国际社区，是上海重要的国际社区之一。

2.4 公建配套及基础设施

在第一版生活园区规划中，开发区就充分考虑了公共配套服务设施问题，并按地区级、居住区级分类配置公共服务设施。地区级公共服务设施，主要考虑开发区的综合功能，体现生活园区的多功能特点，集中布局在生活园区最重要的地段，主要有医院、商业服务、文化娱乐、体育俱乐部、青少年活动中心等服务设施。居住区级公共服务设施，则按照人口规模，配置了中学、小学、幼儿园以及行政管理机构、文化娱乐、体育、医疗、商业服务等设施。

根据规划，管理服务中心是利用工业区与生活区之间的500米隔离绿带进行布局的。1991年9月，管理服务中心详细规划上报并获批，服务中心周围规划布置了文化教育、医疗卫生等社会服务设施。规划实施中，在保证幼儿园、双语学校、中学的基础上，还引入了中欧国际工商学院、华山医院浦东分院等优质的教育和医疗资源，这些设施为社区居住人员、园区就业人员提供了良好的公共服务（表3）。

此外，金桥开发区的市政基础设施，除达到“七通一平”之外，还包括集中供热、卫星传播和光缆通信设施，即达到“九通一平”。值得一提的是，整个产业园区当时就采用了集中供热服务系统。

3 思考与探讨

开发区的发展是一个长期的过程，在这个过程中必然会面对社会、经济、产业、人口、环境、城市空间等诸多要素的发展变化，这就要求我们积极应对。开发区必须更加注重城市的长远发展和创新提升，区域的统筹发展和产城融合，更加突出“以人为本”的发展理念，进一步提升对开发区可持续发展的认识。

3.1 立足规划引领， 加强前瞻性、全局性思考

在开发区的规划和建设过程中，首先必须有一个全盘的战略谋划，包括开发区自身发展、开发区与城市发展两个层面的内容，重点需要对开发区的功能定位、产业选择、开发区与城市的联动发展、产业园区与城市功能的有效衔接等关键问题进行前瞻性思考。开发区的设立和选址等核心问题非常重要，关系着开发区能否顺利发展，也是战略规划必须思考的重大问题。如金桥开发区原先地处城市边缘、浦东农村地区，后来逐步发展成为城市的重要功能片区，开发区未来发展将面临与城市功能进一步融合发展的问题。

图6 金桥碧云国际社区详细规划总平面图

开发区的建设不是一蹴而就的，也不是一成不变的，需要与时俱进。既需要按照总体发展要求，进一步深化、细化规划，助力开发建设。同时，也需要及时根据发展环境和趋势开展评估，对现有规划优化、调整。这样可以满足市场需求，充分发挥市场机制，以更好地促进开发区的可持续发展。金桥开发区设立之初，根据实际情况，对原有规划进行了适当调整，形成“金桥出口加工区规划调整方案”。后来根据工业用地对外批租、市政基础设施的实施前期准备中的新情况，对其中部分工业街坊作了调整，并通过规划的进一步深化、细化，满足前期开发工作的需要。

同时，要加强规划对于未来不可预测的各类风险的积极和有效应对，这是保障规划引领作用的重要基础。

3.2 坚持相对集中、集聚发展，“开发一片、成熟一片”

在土地有偿使用的背景下，土地出让更多的仍是来自于企业的需求，在开发区建设的过程中，遵循市场规律，总体上把握好“开发一片、成熟一片”的原则，分期建设实施，避免粗放式发展和“遍地开花”。在发展过程中，加强评估，及时盘活闲置的土地和厂房，将服务功能融入其中，开发与转型提升并重。

开发区在初期要明晰开发主体，以指导开发建设。金桥开发区初期成立了开发公司并作为土地开发主体，依托政府支持、规划引领，通过市场化运作机制，制定了“成片规划、资金空转、土地实转、滚动开发”的土地开发政策。金桥开发区产业园区先期开发面积为4km2，在总体布局的基础上编制了工业街坊规划。根据入驻企业的用地要求，结合既有的工业街坊规划，进行了相应的调整优化，以适应土地有偿使用、分块经营的需要，这为开发区的有序推进建设提供了控制依据，为“开发一片、成熟一片”创造了条件。

随着企业入驻，土地的不断注入，产业园区的规划用地规模逐步增加，充分体现开发区集中、集聚建设的理念。开发区在有效利用资源的同时，要为后续发展的各种不确定性或可能性留有充足的空间。

3.3 注重产城融合, 促进结构优化、转型提升

开发区在发展过程中，需要规划与之相适应的配套生活园区，以服务于产业园区发展。金桥开发区建设之初就确定了4km2用地作为生活配套园区，整体规划、统一布局，主要为外籍专家、企业高管等服务。金桥开发区从早期地处浦东的农村地区，到现在成为浦东新区的重要组成部分，产业区与城市已融为一体，生活园区不再仅仅是金桥开发区的配套，更是面向浦东、服务上海。应该说，国际社区良好的居住环境和生活氛围，很好地满足了这类人士的需求，并吸引了许多企业高管生活在此，这对企业入驻开发区起到了促进作用。其中部分住宅采用了“租售并举”模式，有效发挥了此类住宅特殊资源的积极作用，无论是别墅还是公寓，出租率很高、市场也不错，这也是开发区一项可持续的经济收益。

表3 碧云社区主要配套设施一览表（不完全统计）

对位于城市规划区（非建成区）的产业园区，在发展初期开发区应解决一定的居住配套，提供一定比重的住宅，以租赁模式供给，充分发挥开发区在住房方面的有力保障和积极引导。这些住宅应面向企业高管、白领、蓝领等不同层次的就业群体，集体宿舍、公寓楼、高档住宅缺一不可，并按一定比例配给。金桥开发区在后期根据职工就业的实际需要，通过综合分析比选，并结合用地的实际情况，选址并建设了多处员工公寓楼。

当地区发展到一定阶段，特别是随着城市各类公共服务和居住功能的日益完善，开发区应依托城市来承担公共服务、居住生活等职能。20世纪90年代浦东新区总体规划中确定了一个市级中心和多个开发区，而今这些开发区已成为地区功能承载的重要组成，从上海市域和浦东新区来看，正在形成与浦东新区空间发展格局相适应的多中心结构体系。这些变化对城市发展的功能结构提出新的要求。因此，在新一轮上海市城市总体规划的编制中，需进一步加强对浦东新区公共活动中心体系等内容的深入思考，并完善相应的配套设施。

3.4 贯彻“以人为本”, 借力优质资源、发挥品牌效应

开发区建设初期，要注重品牌的打造，如引入一些优质的公共服务设施，通过这些优质资源提升知名度、提高认同感，形成特色，并有助于招商引资。金桥开发区在初创的五年里，引进了中福会幼儿园、平和学校、杉达学院、中欧国际工商学院、华山医院浦东分院，随后是德威学校、协和国际学校等，不断完善优质医疗、教育等服务设施。

碧云社区十分重视文化要素的融入，社区建设中坚持“量体裁衣”，强化宜居环境的营造、多元文化的融合。考虑到外籍人士较多，初期就在行政管理区、生活区之间建造教堂，以满足社区服务人群的精神和信仰需求，体现了“人文关怀”。同时，多元的建筑风格、多样的社区活动，构成了社区特有的生活氛围；而精细化的管理和服务，则为社区的品质提供了有力保障。

据有关数据统计③根据“六普”资料以及浦东新区统计二所相关资料。，2010年末金桥开发区就业人口已有近12.5万，制造业就业人数占七成以上，其中产业工人、工程技术人员占了绝大多数。因此，在开发区的未来发展中，需更加充分考虑制造业就业人员特别是产业工人、工程技术人员的需求，尤其要加强一些小型文化中心、体育运动场等设施配置，增加相应的公共开放空间，以进一步提升产业园区的活力。

3.5 强化基础支撑，公交导向与市政设施先行并重

开发区建设过程中，在同步推进交通、商贸办公等配套设施的同时，充分发挥市政基础设施的支撑作用。金桥开发区在先期规划设计中就已充分考虑市政设施的总体布局，并在建设中认真贯彻实施。在园区坚持重要市政基础设施的共享使用，如建成了由一家公司统一负责的园区整体供热系统，体现了开发区注重绿色、低碳、节能、环保的理念，有利于开发区的可持续发展。

又如金桥开发区在建设初期就把公共交通建设作为一项重要工作内容，开发区早在1992年就引进公交线路，满足园区就业员工公交出行的需要，随后又不断新增、优化线路，更好地加强了开发区与市区的交通联系。目前正在推进轨道交通线和站点的建设，将极大地改善金桥开发区北区的交通出行状况。

3.6 创新发展理念， 试点产业“负面清单”管理

规划从总体层面对开发区进行错位发展的综合考量，并根据城市的发展要求、产业导向，提出一个较为明晰的产业发展定位。开发区在实际操作中，具体是哪些企业入驻园区，在选择上仍会有一定的弹性空间。

开发区建设初期，往往在项目的招商引资上会下很大的功夫，入驻企业的选择是一个关键，也是一个难题。一方面，开发区要考虑企业是否符合产业发展导向、是否符合环境保护要求等，另一方面，也要综合衡量企业带来的经济和社会效益等。在市场经济的背景下，应在严格控制、积极引导的前提下，留足一定的弹性空间。开发区的产业选择也应创新思路，可借鉴自贸区的“负面清单”制度，探索试点产业“负面清单”管理，即设立发展“底线”，明确哪些项目是坚决不能进入园区的。对于未列入“清单”的项目，则均可在园区“生根发芽、茁壮成长”。而对于开发区的已建成区域，要把企业的现实需求与产业发展导向更好得结合起来，加快形成产业集群和产业链。

当然，开发区建设过程中还必须设立“生态底线”，充分考虑开发区的发展对未来城市空间可能带来的空间结构上的变化。同时要严格控制园区周边的隔离绿带，确保整个区域的生态安全。

4 结语

开发区在我国的工业化、城镇化进程中发挥着重要作用。当前，我们正面临城市和产业双重转型的发展形势，开发区在不断提升整体硬件环境的同时，需要更加注重园区软环境建设和“以人为本”，更加注重质量和内涵式发展，通过转型升级，实现创新发展。金桥开发区的开发建设，为我们提供了开发区可持续发展的一个范例，在开发区的规划、建设、管理、运作等方面都将有所裨益。

(感谢上海金桥(集团)有限公司计划发展部总经理陈建勋、土地部总经理吴明明和土地部孙文清在开发区相关资料收集、整理过程中给予的帮助。)

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