关于养老保险城乡统筹的探讨

●孙辉

关于养老保险城乡统筹的探讨

●孙辉

文章在对我国两种养老保险制度的发展简要介绍的基础上，通过对成都和宝鸡两个城市在城乡统筹中的制度特点进行比较，针对缴费基数、缴费年限及待遇水平等制度衔接的核心问题进行分析，提出政策衔接、制度融合的有效建议。

养老保险 城乡统筹 制度衔接

“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会的关键时期，我国社会保障制度将以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设①。现在我国正在统筹城乡经济社会发展的关键时期，积极探索合理的社会养老保险制度城乡统筹路径、解决关键节点问题是建立覆盖城乡居民的社会保障体系、构建社会主义和谐社会的重要任务。实现城乡社会养老保险制度有效衔接的工作首先就要进一步完善城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度。

一、城镇职工养老保险制度

城镇职工基本养老保险是社会保险中的最主要的一个险种。从1984年我国开始在部分县市开展以社会统筹为主要内容的养老保险制度改革试点起，历经1991年、1997年两次重要的制度改革后，统一的社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度在全国范围内全面实施。自2005年国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，个人账户的组成由本人的缴费工资的11%过渡到了8%，明确了基本养老金由基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金三部分组成，确定了养老金的领取条件为个人缴费年限累计满15年。从1997年起，近八年的养老保险制度的运行当中，我国正处于养老保险制度过渡期，国家劳动保障部门深入调研，在实践中摸索，为使制度更趋于科学合理，为建立更适应我国国情特点的保障制度，不断地补充与完善，并对基本养老金计发办法的核心部分做出了改革调整。首先，基础养老金增加了个人缴费工资和缴费年限的因素,以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；其次，个人账户养老金计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命来确定，更加体现出制度公平的合理性，体现出参保者多缴多得、缴费年限越长待遇越高的特点。

经过几次养老保险制度的改革后，我国城镇职工养老保险逐步形成了做实个人账户，以社会统筹与个人账户相结合的可持续发展的基本养老保险制度。

二、城乡居民养老保险制度

自2011年启动了城乡居民养老保险的试点工作以来，国家坚持政府引导、自愿参保的原则，将参保条件确定为年满16周岁不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。缴费标准设为每年100元至1000元的10个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得，保证了地方政府的自主权和参保居民的选择权。参保人年满60周岁，即可按月领取养老金，养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分构成，基础养老金标准由各地根据实际情况确定，同时个人账户养老金的月计发标准为139个月为计发月数，逐步实现了社会统筹和个人账户的相结合。

三年来，国家从局部试点到制度全覆盖，引导和鼓励广大城乡居民积极参保，基本建立了覆盖城乡居民的社会养老保障体系。但当前还存在基础养老金保障水平偏低，保障基本生活的功能有限，参保缴费激励机制有待完善的问题，只能与其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。

三、城乡统筹的目的和社会作用

城乡统筹是一个整体保障计划，两种养老保险制度的有效衔接，是国家社会保障体系的重大变革。它同时也体现在城乡经济和社会发展的方方面面，其核心内容是要从保障体系上改变城乡二元结构，建立平等和谐的城乡保障关系。制度上就是要通过体制改革和政策调整，把城镇养老保险和城乡养老保险作为一个有机整体进行统一规划。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，全国人口流动的自主性和流动性不断加强，特别是劳动力从城乡向城市地区，从中西部地区向东部地区的迁移，规模逐渐加大，基本进入一个持续稳定的发展过程。在此期间城乡劳动力向城镇迁移的数量（存量），已从1996年的3900万增至2011年的1.59亿②。随着时间的流逝，可以清楚地看到，劳动力向城镇转移正在改变城乡社会人口年龄结构与老龄化的趋势，很多很早进入城市工作的劳动力，已逐渐接近退休年龄。如何缩小城乡居民养老保险和城镇职工养老保险两种制度之间待遇的差距，做好两种养老制度之间的有效衔接，既是做好给予大批达到退休年龄的劳动力更好的养老保障，也是为更多的为了社会主义建设而来的劳动力迁移大军能够在日常的社会保障上、参保水平上有所提高，并逐渐与城镇职工享受同等待遇。

从作用上讲首先城乡统筹是社保公平的必由之路，城乡居民养老保险相对于城镇职工养老保险保障水平偏低，两种保障制度待遇差距过大，这都是我国社保体系建设中制度碎片化、统筹层次不高等原因造成的。所以在管理制度上城乡统筹有利于提高整体保障水平，更有利于理顺社会保障体制机制。

其次城乡统筹有利于提高社会保障服务能力。在城乡统筹的建设当中，必将对现有公共服务资源和社会保险经办管理资源进行整合，管理水平和服务能力势必受到严峻挑战。建立健全统一的社会保险经办机构，增强经办服务能力就显得尤为重要，同时要不断提高经办人员的业务素质和服务水平，适应不同参保群体的特点，提供更加方便、快捷、高效的服务。

四、城乡统筹的典型模式

1.成都模式。2009年底，成都市政府对城乡分割的养老保险制度进行了试点改革，建立了城乡统一的养老保险体系，为了两种制度的有效衔接，首先将城乡居民养老保险的个人账户规模调整到与城镇职工一样的8%；同样考虑到公平性，将待遇的计算办法进行了调整，待遇的组成由基础养老金、个人账户养老金和基础养老金补贴三部分组成，基础养老金和个人账户养老金与城镇职工的计发办法相同。

两种制度衔接的具体方案是：参保人将本人城乡居民养老保险的统筹基金和个人账户储存额全额转移至城镇职工养老保险，根据城镇个体参加城镇职工养老保险的缴费下限，缴费年限和缴费基数均按相应比例换算。例如城乡居民养老保险的年缴费额是1000元，城镇个体参加城镇职工养老保险的年度缴费下限为5000元，那么城乡居民养老保险的缴费年限（缴费基数）换算为城镇职工养老保险缴费年限（缴费基数）的1/5。避免了因为人为对两种制度的选择而产生“获利”的现象，有利于实现制度公平。在缴费基数上也根据参保人的生活水平分别设立不同档次，城乡居民设立5个缴费档次，为上一年全省在岗职工平均工资的10%至50%，城镇居民设立两个档次40%和50%。

2.宝鸡模式。2012年宝鸡市在城乡社保制度衔接的多年探索中，出台了城乡居民养老保险与城镇职工养老保险关系转移接续的暂行办法。与成都相比，宝鸡市的制度衔接政策中，在缴费年限折算办法的基础上增加了补缴费的办法，按参加城乡居民养老保险期间各年度城镇职工养老保险的缴费基数和比例进行计算，由个人逐年补足缴费额，原城乡居民养老保险的缴费年限全部计算为城镇职工养老保险的缴费年限。在缴费年限折算办法上，以本人在城乡居民养老保险的缴费年限和累计本息为基础数据，对比城镇职工养老保险的最低缴费基数和累计缴费额折算出本人参加城镇职工养老保险的实际缴费年限。

宝鸡在制度衔接后缴费基数和缴费比例上都按照城镇职工养老保险的办法执行，但在缴纳费用渠道上，继续延续一些城乡居民养老保险的补贴政策，符合补助要求的，由财政按当年实际缴纳金额的1 3给予补贴。并且在养老金待遇的计算上，一些享有补贴政策的特殊群体也要同时享受到政府的财政补贴，至少要与原补贴标准相持平，既要体现出不同群体的政府政策的倾向，又要保障城乡统筹后的有利之处。

五、当前统筹过程中面临的几个问题

通过成都和宝鸡在城乡统筹制度的衔接上，可以看出，在个人账户和缴费比例的政策制定上都是基本一致的，在制度合并后统一按城镇职工养老保险制度的要求执行，但在缴费基数、缴费年限和养老金的计算方法上就会根据各自城市特点和实际情况各有不同。

1.缴费基数的确定。缴费基数作为每年进行缴费扣缴的标准，都是参保人非常关注的焦点。从上述两个城市在城乡统筹中的试行摸索中可以看出，成都在缴费基数的标准上，保留了城乡居民养老保险的缴费标准，相对于原先的城镇职工养老保险制度中的缴费基数的规定增加了几个低档次的缴费标准，这样在制度合并后更有利于提高低收入人群的参保积极性。两种制度在衔接中，考虑到不同参保群体的收入水平，确定好缴费基数的档次是非常重要的。

2.缴费年限的确定。缴费年限是个人养老保险最重要的参保数据之一，也是在到达退休年龄时计算养老金待遇的重要数据。在成都与宝鸡的城乡统筹的制度中可以看到，在制度并轨中缴费年限确定的政策制定上都是大家最为关注的，成都和宝鸡的制度衔接中，都采取了按年缴费额折算缴费年限的办法，从表面上看，体现了制度公平，保障了原城镇职工参保人的利益，但具体分析，只有城乡居民养老保险的年缴费额低于城镇职工养老保险年缴费额的下限时，折算模式才能体现公平。我国社会保险体系不完善，各省生活水平不一样，政策不统一，如果出现城乡居民养老保险的年缴费额高于城镇职工养老保险的下限，就会出现在缴费年限上获利的现象。如果出现城乡居民养老保险的年缴费额很低，在折算后，缴费年限达不到领取养老金待遇的要求时还要考虑到补缴的政策支持。但宝鸡的另一种补缴费模式就弥补了这个不足，城乡居民养老保险的历年缴费额低于城镇职工养老保险的缴费下限的进行补缴费，高于下限的维持原缴费基数，原缴费年限统一转换为城镇职工养老保险的缴费年限。笔者认为补缴费模式相对折算模式更简单易懂，可操作性更强，更能体现出制度衔接与统筹的优越性，折算办法需要考虑的因素很多，虽然全国的城镇缴费比例都统一为8%，但各地区收入水平的差异又导致两种制度的缴费水平各有不同，在折算后肯定会出现顾此失彼的现象，无法体现兼顾公平的原则。在当前各省的制度衔接中，还有一种对城乡缴费进行封存的方式，这种方式要求对养老金进行分段计算、统一核算，由于其不符合城乡统筹的目的，可操作性不强，所以在政策制定上一般不予考虑。

3.待遇水平的确定。基本养老金，就是对参保人退休后的基本生活保障。每个人从参加工作开始缴费，缴费时间无论长短，缴费基数无论高低，最后都体现在基本养老金的核算上。成都在制度并轨后养老金的组成上，增加了基础养老金补贴部分，是对参加过城乡居民养老保险群体的相关补贴的一种补充形式。宝鸡在补贴政策上体现在由财政负担一定比例的缴费，同时也要把城乡居民养老保险中相应的补贴政策转化为养老金的一部分，作为对相应特殊人群的特殊政策的延续。但是补贴的种类名目繁杂，笔者认为在制度合并后，在养老金待遇水平的制定上，要针对不同的参保群体确定相应的组成部分，增加养老金补贴作为组成部分是很必要的，但并不是所有的补贴政策都可以在城镇职工基本养老金中继续延续体现。比如宝鸡一些占地、耕保的缴费补贴政策，在参保时部分个人缴费由国家财政负担，这类补贴形式已经起到了对养老金的补贴作用，在养老金的核算办法上就不应重复体现。尤其在制度衔接中采取补缴费方式确定缴费年限的办法，就更应该考虑到补贴的因素，因为有的补贴是除个人缴费比例之外作为一种缴费进入的个人账户，在最终养老金计算中已经作为一个因素体现出相应的补贴作用，所以在确定补缴额的时候就应该考虑到这部分的因素。是否增加补贴部分，一定要综合考虑到原补贴政策的特性，避免补贴作用的重复出现，否则无法体现参保主体的平等性，更加延续了历史政策的不合理性。

六、对城乡统筹发展的期望

通过对缴费基数、缴费年限、待遇水平确定等问题的探讨，笔者认为在制度衔接中首先必须要做到参保主体的平等性，制度的衔接首先是不同参保主体的合并，保障他们在参保制度上的一致是至关重要的。其次是养老待遇的均衡性，待遇是参保人生活保障的基础，要在履行缴费义务与享受权利相对应的角度上，使他们获得待遇的机会和条件是相同的。第三是制度衔接的合理性，制度衔接是城乡统筹的主线，也是实现前两个问题的基础，只有在制度衔接上做到统一标准，将确定合理的缴费基数、缴费年限的认定与换算、对不同参保身份待遇水平的确定等几个关键问题解决好，才能真正做到两种保障体系的真正衔接。

推进社会保障体系建设的城乡统筹，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会保障制度沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的至关重要的路径。当前我国多种养老保险制度并行，还存在制度之间衔接不畅等问题，所以还要稳步提高保障水平，继续完善政策体系，推动养老保险制度建设取得新进展，最终使养老保险制度城乡统筹有助于促进经济增长、缩小城乡差别，从而实现经济与社会的协调、稳定和可持续发展。

注释：

①社会保障“十二五”规划纲要（摘要）.中国社会保障，2012（8）

②孟昕.城乡人口迁移的趋势及政策影响：2008—2012年.比较，2013（2）

（作者单位：中铁六局集团社会事业管理中心 北京 100036）

（责编：玉山）

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