抗战时期国民政府对民众疾病的医药救济——以四川省为中心的考察

张 玲 王 小 华

(1.川北医学院 思想政治理论课教研部，四川 南充 637007;2.重庆市辅仁中学，重庆 400066)

抗战时期是民族医疗保健意识的重大觉醒时期。［1］(60－75)抗日战争启迪、教育、激励民族对自身生命的关怀意识，拷问国民政府对国民医疗保健的责任。适应抗战需要，国民政府开展了安民、保民、惠民的公共卫生工作。疫病防控、空袭救护、疾病治疗构成了战时四川一般社会成员医药救济的主要内容。对于战时四川省的疫病防控［2］(85－94)和空袭救护［3］(40－45)，学界已有一些研究成果发表。而对抗战时期国民政府在四川开展的民众疾病医药救济问题，目前尚无专文论述。本文拟根据所掌握的史料，对此作一探讨。

一、民众疾病治疗的性质

与非公立诊所、医院以盈利为目的的疾病治疗活动不同，战时四川公立卫生机构开展的疾病治疗是一种国家福利事业，其服从和服务于战时国家公共卫生事业的总体目标。那么为什么将公立卫生机构的疾病治疗看作国家福利事业?公立卫生机构的医药治疗与私立卫生机构的医药治疗在性质上有何不同?为弄清这些问题，笔者主要从政府的政策定位、公立卫生机构疾病治疗收费情况进行探究。

首先，从政府政策定位来看。其时由战争催生的公共卫生事业，被定性为由政府举办，“为人群谋利”的社会事业。［4］抗战时期医政界和医学界将实施公医制度视作三民主义之“民生”的应有之义。公医制度事实上就是一种政府补贴，福利性质的国家医疗卫生制度。［5］(113－117)战时卫生行政系统所办的医疗卫生事业就是国家福利事业的一部分。公医意识不断增强并采取措施贯彻公医制度，是战时中央政府卫生政策的一个趋势。从四川省来看，1939年7月，四川各县卫生院组织计划之工作提要明确将“疾病治疗”界定为“医药救济”，通过“免收普通药费及住院费”这一途径，来实现“树医药平等之先声”的意义，使“一般人民均得享用近代医药之权利，而政府亦可尽其保障人民之责任”。［6］(25)1942年3月公布之《四川省各县卫生院组织规程》明确规定卫生院的职掌之一即“办理全县医药救济事项”，通过设置“医务室”来“掌理全县医药救济”事项。［7］(22－23)

其次，从市县卫生机构收费情况来看，四川省市县卫生机构收费办法不能随意变更，收费文件需省卫生实验处草拟，由省政府委员会审核通过方可执行。1939年7月，省卫生实验处草拟的《四川省各县卫生院收费办法》和《四川省各县卫生院收费规则》是战时四川最早的有关县卫生院疾病治疗收费的条文。“办法”规定，“本省为实施公医制度起见，凡一切医药皆以不收费用为原则”，但“惟以开办伊始经费不甚充裕，困难势所难免”，［8］(19)又不得不收取一定的费用。通过“廉价”、“限价”、“免费”、“减免费用”等形式，公共卫生机构实现国家对民众的医药福利理念。《四川各县卫生院收费办法》共计十条，第二至第九条对挂号、住院、药品、手术、出诊等收费作了明确的规定，对于贫困者在挂号、住院饭费等方面给予减免。［8］(19)《四川各县卫生院收费规则》按照《四川省卫生院收费办法》制定，规则与办法的内容基本一致，但显得更简洁，便于遵循。

《四川各县卫生院收费规则》

一、挂号费——贫苦患者免收。

1.普通号:于规定时间内按次就诊，初诊每次二分、复诊一分。

2.急诊号:不限时间，但以实系急诊为限，每次收费二角。

二、药费——贫苦患者酌量减免。

1.普通药品:完全免费。

2.贵重药品:照原购价收取。

三、手术费——暂行免收。

四、外科换药——免费。

五、出诊——以城内为限，每次二元。

六、住院费——仅收饭费，普通每日二角、特别每日五角，贫苦患者必要时得酌量减免。

七、接生费:

1.住院生产者:按住院办法办理。

2.在家生产者:由病家出往返车费，惟以五里内为限。［9］(20)

关于公立卫生机构疾病治疗收费的文件，体现了省卫生实验处对于公共卫生事业乃福利事业的理解和贯彻。低廉收费乃至不收费的种种规定将公立卫生机构的疾病治疗与私立的营利性医疗活动区别开来。但由于没有市县卫生院运行和管理经验作为基础，具有一定的理想主义色彩。适应变化的形势和现实的需要，县市卫生院所的收费规则在战时进行了三次调整。

第一次调整呈文由省政府1941年5月9日(民二字第一二六一二号指令)审核通过，并公布施行。新的收费规则命名为《四川省各县卫生院所收费暂行规则》［10］(19)。第二次提价在1942年底，省卫生处以“过去本省各县市卫生院所收费极微，近因各院所纷以市面辅币减少，找补困难”［11］(4)为由，要求提高收费标准。新的收费规则经四川省政府“第六○一次”省务会议通过，核准公布施行，并在原名上加了修正两字，名为《各市县卫生院所收费规则修正》。最后一次涨价时间在1943年11月初，四川省第二届卫生行政技术会议(成都区)召开时，简阳县卫生院提“请增加挂号费案”，华阳县、新都县、第一行政区中心卫生院均附议。经过讨论，第一行政区中心卫生院贾院长提出的“可否改为初诊四元，复诊二元”，［12］(5－12)被省卫生处采纳，并“提付第六六○次省府委员会议决议通过”［13］(78)。自1944 年3 月起，各市县卫生院执行新的《四川省各县市卫生院所收费规则》标准。［14］(84)

战时四川省各市县卫生院所收费每次调整的项目主要涉及门诊挂号费、急诊挂号费、出诊收费，而药品、手术及外科换药费、住院费及贫民收费则无大的变化。根据各条令的具体内容，笔者对其收费标准进行了比较，情况如表1所示。

表1 战时四川县市卫生机构收费情况比较表

尽管市县卫生院所的门诊、急诊、出诊收费成倍数增长，尤其是门诊挂号收费从1939年“初诊每次二分，复诊一分”，涨到1944年“初诊四元，复诊二元”，提高了200倍(见表1)，但与高涨的物价相比其涨幅仍然偏低。从表2看，至抗战结束，成都市各项趸售国货物价、机关办公用品价格、平民家庭生活费等各项物品指数较战前的涨幅最高达到5802倍、最低也在329倍。因此，可以判定公立卫生机构的疾病治疗是一种政府补贴性质的福利医疗，与私立诊所和医院营利性质的医疗活动有本质的区别。

表2 成都市三十四年底各项物价与战前涨幅［15］(75)

续表

二、民众疾病治疗的定位及实现形式

与疫病防控、空袭救护有较强的时间性不同，疾病治疗是一种常态性质的医药救济。在四川公共卫生事业初创阶段，囿于经费及人才的限制，危及社会稳定的疫病防控、空袭救护才是战时四川公共卫生机构最重要的工作，一般性的民众疾病治疗则居于次要。省卫生实验处认为，“本处受命成立于抗战剧烈之时主要意义约有两端”［16］(54)，“两端”被认为是公立卫生机构最重要的工作，而这两端指的就是疫病防控和空袭救护。1941年初四川省首届卫生行政技术会议召开时，四川省卫生实验处长陈志潜再次告诫大家，四川公共卫生工作的当务之急是“集中力量于应该办的工作”，而不是“实施全部公共卫生学”。［17］(11－13)其此时所说的“应该办的工作”仍然指的是社会影响最大的疫病防控和空袭救护。把疫病防控和空袭救护作为重点工作的定位，适应了战时社会最紧迫的需要，与战时四川社会医药保健水平低，公共卫生服务供应量极度不足有关。

但在开展公共卫生工作的过程中，尤其是在县卫生院初创时期，因为疾病治疗具有让民众尽快认识、信仰卫生工作的独特作用，为卫生宣传的有效手段，因而得到公共卫生机构的重视。如汤泽民在《忠县工作杂感》中指出:

不论卫生是如何有益，你说哑了喉咙，他不听，你写痛了手腕，他不看，看到听到，他不信，你有甚么办法?假使有看病的本领使他信仰，那就容易办了。本院开办的时候，地方上人都以为新医机关，增加地方负担，任凭你宣传，他总是信疑参半，院址在城外，每天到城内应门诊，风雨无阻，才逐渐使人信仰，推动各种卫生工作，便处处顺利了。［18］(10)

灌县卫生院长陈历荣对此也有相同的看法。他在1940年底上呈省卫生实验处的工作报告中这样写道:

诊疗工作本为卫生工作之次要，但为一般民众之需要，初不注力于此，不足以树立信仰，无信仰即无法激励推进卫生之兴趣。本年度即以此为中心工作之一。［19］(10－12)

面向大众的公共卫生事业，需要得到大众的理解、支持，才能推进和发展。而对这一事业，最易为民众和社会接受的部分为疾病治疗。其他诸如防疫、环境卫生、妇婴卫生等因与民众日常习惯、社会习俗相悖，为一般民众、士绅，甚至地方行政权力的掌握者所抗拒、阻挠或反对，成为不利公共卫生事业健康发展的负面因素。陈历荣在灌县卫生院工作总结中的陈述，较典型地反映了社会各界对县卫生院医疗和慈善这两个基本特征的认知。陈历荣指出:

一年以来地方人士，虽渐改变其旧日思想，亦知卫生院工作范围至广，预防较治疗为重，然大多数只知看病与接生，而认为取价低廉之普及事业。至今常呼为卫生医院，可见其所知者，仅医疗部分之业务耳;至今仍与救济院并论，可见其所知者，仅新式之慈善事业耳。［19］(10－12)

四川省卫生实验处技术室技正侯子明的问卷调查，也印证了汤泽民和陈历荣的看法。问卷调查的问题有两个，即对“县卫生院之设置”与“对卫生院工作”之态度，每一个问题均有三种可选择答案。被调查的对象分为四类，分别为:县长及科秘、士绅、保长、人民(指智识低下的普通老百姓——引者注)，每类调查对象均在200人以上。分析问卷，侯子明认为，“人民”群体“因知识较浅，对保健事业未肯接受，对医药则希望甚切”［20］(4－9)。

疾病治疗是一项需求面广、民众需求强烈的常态性质的医药福利。作为新兴事物的卫生院所，其要在短时内被民众所认识、接受，并进而得到民众对其工作的支持，只能以疾病治疗为媒介。政府通过低收费、不收费、原价收费、减免费用等形式，实现公立卫生机构疾病治疗的福利性质，使卫生院所在较短的时间内迅速打开局面，无疑是一种合适的决策。

疾病治疗分为医院诊疗和游行诊疗两种形式。所谓医院诊疗指的是病人到医院就诊或病人家属请求医院派医护人员到家里对病人进行治疗。医院诊疗又可以分为门诊、出诊、急诊、住院四种形式。而游行诊疗指卫生院或其它卫生机关组织医疗队到人口较集中的乡、镇或边区开展诊疗活动。游行诊疗往往在较为空闲的时间，通常是没有空袭或非疫情流行季节进行。省卫生处长陈志潜认为游行诊疗在卫生宣传深入家庭方面有独特的价值。“从卫生宣传方面看起来，游行诊疗是很有效的工具”，游行诊疗是“卫生工作人员认识家庭最确切的媒介”。1941年底，陈志潜处长号召各卫生院所适时开展这项工作。他指出，“现在夏季已过，冬季未来，正是大家抽出时间在县内作短期游行诊疗的时机，本人深深盼望各位同志不要错过这个时期，而应当利用这个时机与县内多数民众发生接触与认识，要知道认识院、所、队的人愈多，卫生工作才会有发展的希望”。［21］(4－5)游行诊疗不但在卫生宣传方面有独特的作用，也给“县城外”、“边区”的老百姓以实实在在的医疗方便。

三、民众疾病治疗工作开展情况

抗战时期四川公立卫生机构门诊人数总量达到1941297人，住院人数总计28111人。［15］(165)从表3可以看出，7年间，除1943年、1944年两年由于国家对公立卫生机构实行紧缩政策，全省医药治疗的门诊人数有所下降外，其他年份均呈正增长，而尤其以1940年、1941年、1945年这三年增加的比率最大，分别达到了1993.9%、91.9%、71.8%;住院人数增加的比率也以1940年、1941年、1945年这三年为最大，分别占 670.6%、64.2%、37.3%。

表3 四川省历年医药治疗人数变化情况［15］(165)

但各区医药治疗工作开展得并不平衡，以1945年例，第十四区、第八区、第十六区开展医药治疗的县数占实有县数的比率最少，分别为27.3%、44.4%、50%、而以第十区、第三区、第十三区所占的比率最高，分别占100%、90%、88.9%(见表4)。统计数据说明，民众疾病治疗开展的情况与各区经济、社会发展水平密切有关。

表 4 1945 年四川省各区办理医药治疗工作情况［15］(166－167、252－253)

表5 四川省战时医药治疗人均受益统计［15］(31、165)

尽管抗战时期四川公共卫生机构在民众疾病治疗方面做了大量的工作，但受制于多种客观历史条件和抗战这一大的政治环境的制约，战时民众疾病治疗还远远不能满足社会和民众的需要。从战时医药治疗人均受益统计来看，整个抗战时期四川每千人门诊治疗人数为42人，每千人住院治疗人数仅为0.6人(见表5)。因此，战时四川民众疾病治疗工作的实际效果还十分有限，广大民众仍然处于极度缺医少药的状态。

［1］ 张玲.抗日战争与西部内陆省份公共卫生事业的现代化——以四川省为中心的考察［J］.抗日战争研究，2011，(2).

［2］ 张玲.抗战时期四川疫灾防控问题研究［J］.抗日战争研究，2013，(3).

［3］ 张玲，田长生.四川大轰炸中的医疗救护(1938－1944)［J］.重庆师范大学学报，2013，(4).

［4］ 为拟就三十一年度收费规则，呈请核示由.四川省档案馆馆藏档案［Z］.全宗号民113，案卷号170.

［5］ 张玲.抗战时期国人对国家医疗卫生事业的评议——以抗战时期卫生期刊上的言论为例［J］.北方民族大学学报，2009，(2).

［6］ 四川省各县卫生院组织计划书.四川省档案馆馆藏档案［Z］.全宗号民113，案卷号112.

［7］ 四川省各县卫生院组织规程［J］.卫生通讯，1944，(33).

［8］ 四川省各县卫生院收费办法.四川省档案馆馆藏档案［Z］.全宗号民113，案卷号219.

［9］ 四川各县卫生院收费规则.四川省档案馆馆藏档案［Z］.全宗号民113，案卷号218.

［10］ 四川省各县卫生院所收费暂行规则［J］.卫生通讯，1941，(5).

［11］ 各市县卫生院所收费规则修正［J］.卫生通讯，1942，(22).

［12］ 省卫生处编.提案［J］.卫生通讯，1943，(32).

［13］ 四川省政府训令成都市政府.成都市档案馆馆藏档案［Z］.全宗号38，目录号5，案卷号32.

［14］ 各市县卫生院所收费规则.四川省档案馆馆藏档案［Z］.全宗号民113，案卷号123.

［15］ 四川省档案馆编.四川省抗战时期各类情况统计［M］.西南交通大学出版社，2005.

［16］ 四川省卫生实验处及附属机关呈送二八年度五至十二月工作报告［Z］.全宗号民113，案卷号117.

［17］ 陈志潜.陈处长训词［J］.卫生通讯，1941，(2).

［18］ 汤泽民.忠县卫生工作杂感［J］.卫生通讯，1942，(17).

［19］ 陈历荣.灌县卫生院二十九年度工作报告——创设第一年［J］.卫生通讯，1941，(1).

［20］ 侯子明.再论如何解决现阶段中县地方卫生事业之严重问题［J］.卫生通讯，1944，(35).

［21］ 陈志潜.告各县卫生院所队主管人员［J］.卫生通讯，1941，(8).