制约非公经济发展的政府行为及其改革

梁栋

文章编号：ISSN1006—656X（2013）12-0034-02

十八大指出非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。在非公经济发展过程中，一些地方官员意识滞后，对非公经济作用认识不到位，甚至仍然受到长期以来姓资姓社传统观念和计划经济体制影响，对非公经济的偏见较多，导致非公经济发展环境不宽松。对非公经济发展中政府行为进行分析，剖析存在问题的原因，进一步提出促进非公经济发展的政府行为选择及改革路径，是政府改革任务之一。

一、非公经济发展中政府行为存在的问题

（一）政策法规配套不够。

虽然在市场准入方面，当前已经赋予了非公资本更大的投资空间，并开始准其进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业领域。但基本上是原则规定，具体配套措施跟不上，操作起来有一定难度。有些行业虽然没有规定限制民资进入，但名义开放、实际限制的 “玻璃门”现象突出。

（二）融资渠道畅通不够。

非公经济融资渠道不畅主要表现在三个方面，一是直接融资方式对非公企业门槛过高，非公企业难以利用；二是银行对非公企业规模小、档次低产生“惧贷”心理，因此造成不少私营企业仍然不能从银行正常得到贷款，从而导致融资渠道窄，压制了非公企业的投资行为，很难促进民间投资的快速增长；三是面向非公经济的信用中介服务体系不健全，担保机构少，能提供流动贷款资金有限，品种单一，难以满足需要。

（三）服务体系健全不够。

大量非公企业特别需要的创业辅导、企业诊断、技术支持、员工培训等政府服务和社会服务，有的基本没有，有的尚处于起步阶段。相当部分中小企业深感创业难、经营难、有了问题解决难，处于无助地位。面向非公经济的公共服务体系和社会化服务体系不健全。许多地方政府面向非公经济的公共服务体系建设严重滞后，用以支持非公经济发展的技术信息服务、中介服务、商会服务、金融服务等严重不足。对非公经济发展具有重大意义的行业协会运作不规范，作用没有得到正常发挥。

（四）公共服务满足不够。

有些地方政府的领导大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬、招商引资，甚至为企业跑项目、找贷款、搞产品推销，无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设相对滞后，城乡建设和城市管理不尽如人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降，政府职能有些错位。

（五）政府寻租惩处不够

权力部门利益化对非公经济发展造成很大的约束，审批环节多，把服务、管理变成收费，部门之间推诿使众多非公企业苦不堪言，特别是中小企业还要穷于应付名目繁多的部门检查，影响了企业的管理和发展。在部门或集团利益驱动下的政府管制，往往是没有节制，自发而盲目的，致使政府行为偏离目标。政府部门的寻租活动鼓励垄断、限制竞争。乱收费、乱罚款、乱摊派的攫取行为给非公企业的发展设置进入壁垒，使他们面临严峻的经营环境。这对于市场的培育和经济的发展都十分不利。

上述行为的出现与我国鼓励非公经济发展的法律法规建设不够健全有关，也与非公企业的产权界定不清有关，但更多的是原因是政府的执法主体过多，造成政府部门的行政干预过度。执法主体的多元化往往造成“有利的事情抢着干，没利的事情都不干”的现象，从而对非公企业的利益构成了损害。政府对非公企业的过度干预，不仅使企业的事没干好，同时也削弱了政府应有的职能，使得那些应由政府来做的事也没做好。

二、制约非公经济发展的政府改革路径选择

十八届三中全会指出要坚持权利平等、机会平等地、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。在非公经济发展过程中，政府要管住自己“闲不住的手”，市场要充分发挥自己的资源配置作用，企业要体现出自己的主观能动性。在政府、市场和企业之间，应构建起一种责任主体分明、适应客观规律、适应社会经济运行规则的有效的协调机制，以寻求政府、市场和企业的最佳结合点。在非公经济发展中，政府要限止自己的行为，努力克服自己的制约问题，我们可以从以下几方面来探索政府改革的路径。

（一）打造发展环境是克服制约的前提

对于非公经济的发展，要解放思想，更新观念。个别地方一些人习惯于戴着有色眼镜看非公经济，看消极因素多、看积极因素少，甚至将其与假冒伪劣、偷税、漏税、坑蒙拐骗划等号，这样的定性思维要不得。政府要树立由“管理型”政府向“服务型”政府转变的观念。要明确对非公企业进行调节和扶持，政府主要应该作的并不是对非公企业进行直接的干预与管理，而是制定适宜的方针、政策与措施，为非公经济发展创造良好的外部环境。优化有利于非公经济发展的舆论环境。在全社会形成尊重劳动，尊重知识，尊重人才，尊重创造，尊重创业者的良好风尚，创造有利于非公经济发展的舆论环境。

（二）制定公平政策是实现发展的基础

政府促进非公经济发展在未来的主要工作，就是按照市场经济的要求与世贸组织的基本原则，消除各种各样的政策与体制歧视，赋予非公经济与外资经济、国有经济平等的国民待遇，创造一个公平、公开、公正的投资政策和体制环境，为非公经济投资扩张提供市场准入、资金融通、权益保护的公平政策待遇。

一是在市场准入上力度更大

要制定市场准入的价值标准和市场准入法，大幅度拓宽非公经济投资领域。要解决非公经济平等进入投资市场的问题，应当制定统一规范的市场准入办法，在法律上颁布投资或市场准入法。要全面有序的开放投资进入领域，让非公投资主体在基础设施领域发挥重要作用，在高科技产业起生力军作用，一般制造业起主力军作用，在服务业领域发挥积极作用。要推进基础领域的改革开放，让非公投资主体发挥补充作用；推进制造业领域的改革开放，让非公投资主体发挥主力军作用；推进高新科技产业领域的改革开放，让非公投资主体发挥生力军作用；推进服务业领域的投资开放，让非公投资主体发挥重要作用。

二是在金融保障上力度更大

加快建立与非公经济贷款配套的政策体系。要改革银行的贷款审批程序和信息获取渠道，形成适合非公经济贷款要求的运作机制和政策方针，同时尝试着设立非公经济贷款的专门部门，专项负责解决非公经济的信贷问题。要建立健全非公经济信贷担保体系。要积极探索风险投资机制，广开融资渠道。要逐步培育一批创业风险投资公司，为非公经济的创业和发展提供融资支持，证券市场也要逐步开设二板市场，或者加大与香港的合作，可考虑在香港先开辟二板市场，为创业风险投资公司顺利推出奠定市场基础；与此同时，可尝试有管制的发展柜台交易，为非公经济的融资开辟广泛的资金来源渠道，这也是我们逐步走向资本市场的一个必要的前期工作。

三是在财政引导上力度更大

社会主义市场经济体制下政府的一个极为重要的任务是为各种经济成份营造一个共同发展、平等竞争的宽松政策环境。其中，特别重要的是财政政策环境。促进非公经济发展的关键在于从财政政策体系上制定有利于非公经济发展的政策。要加大对非公经济的资本性支出。政府根据国家产业政策、产品政策、地区政策等确定投资的范围，主要可投资于下列产业：一是科技水平比较高，风险比较大的产业；二是投资比较小，但吸纳劳动力的能力比较强的智能产业；三是具有广阔市场前景的新兴产业。要增加对非公经济的有偿资金支持。政府可以通过设立支持非公经济发展的基金体系，实现对非公经济发展的有偿资金支持。要合理安排政府采购配额。政府在安排采购配额时，应综合考虑国家的产业政策、经济政策、购买对象的质量、企业的经济效益、地区经济发展的需要及企业的国民经济地位等综合因素确定对各类企业的采购比例，坚决杜绝以所有制划线确定采购配额的歧视非公经济的做法。要加大对非公经济的无偿资金援助。财政支持非公经济的形式可主要采取财政贴息、财政担保等形式，即对具有就业、产业、产品意义的项目，对其从金融机构获取的贷款由财政给予贴息或者直接提供担保。

（三）发挥中介作用是促进发展的良药

目前，政府对非公经济的主管部门是非公经济管理办公室、非公经济管理局等类似机构。另外，还设置工商联、非公企业咨询服务中心等协会性质的事业单位。同时，还有兼管的职能部门，主要有工商、税务、国土、技术质量监督部门等。由于各部门没有分清职能，划清权责，造成对非公经济的管理极为混乱，严重影响到非公经济的发展。为此，应该优化设置政府机构，调动民间中介机构的积极性，发挥中介组织的作用。

一要规范政府中介服务。各级政府应积极、稳妥地建立具有政府色彩的企业中介服务体系。庞大的政府机构必须精简，同时考虑到社会的稳定等因素，比较理想的途径是对政府机构进行重组并转型，转化为为非公企业等中小企业服务的各类中介机构，从而推进整个政府机构的改革。二要建立民间中介机构。民间中介机构是在市场经济条件下，有着共同目标、共同要求的经营单位结成的维护共同利益的、自我管理的、自我服务的社团。要建立健全包括为非公企业从创立阶段到科研开发、市场营销以致科技成果的转化等方面全方位的社会服务系统，尤其是要扶持那些技术含量高、科技成果多、市场前景好的骨干企业，为其在登记注册、技术咨询、项目评审、风险投资、为职工办理养老保险等方面提供一条龙服务。

（四）转变政府职能是克服制约的关键

十八届三中全会提出要进一步转变政府职能，在非公经济发中，政府既要从宏观上发挥调控作用，又要从微观上发挥支持作用，更要打造公平的市场秩序。具体点就是一个加强、一个减轻、一个整顿。

一是加强非公经济发展的宏观调控。

实践表明，仅仅依靠价格机制调节非公企业投资行为可能导致“市场失灵”，因此需要政府采取信息引导、技术引导与资金引导等一系列措施，帮助非公经济逐步摆脱盲目投资的倾向，引导投资逐步向现代化、专业化、特色化、规模化、科技化方向发展。

要引导非公经济向现代管理制度转变。要使非公经济向更高层次健康发展，就必须进行改革和创新。在产权制度上，要发展股份制，建立新型的劳资关系，使企业成为公众型企业，实现人才资本与货币资本的有效结合；在经营管理上，要从粗放型经营转到集约化经营上来，从传统的家族式管理转到科学的现代化管理上来，按照现代企业制度的要求，建立决策层、管理层和经营层分立的符合现代化生产要求的企业管理结构和管理制度，注重企业人力资源开发，让员工参与企业的经营管理，充分调动各方面的积极性，实现依法经营，民主管理。

要引导非公经济向特色化方向发展。政府采取信息引导、技术引导与资金引导等一系列措施，可以帮助非公经济逐步摆脱盲目投资的倾向，引导投资逐步向专业化、特色化方向发展。多数非公企业由于技术力量和研发经费有限，很难进行投资信息情报搜集与分析工作，政府应建立面向广大中小企业的投资项目信息网，准确、快速地传送和反馈资金与产品供求信息，引导非公摆脱“小而全”的投资模式，向专业化方向投资。

要引导非公经济向规模化方向发展。尽管从宏观上看非公投资总量发展较快，但是从微观来看，非公经济的投资规模普遍偏小，绝大部分非公企业仍然处于小型化、分散化的发展阶段，做大做强是非公经济建立竞争优势的必由之路。因此，要在提高大型非公企业资产规模与竞争实力的同时，鼓励非公中小企业以资本为纽带，走联合发展之路，逐渐打造规模经济优势。要千方百计地扶植中小企业投资主体，健全中小企业投资服务体系。

要引导非公经济向聚集化方向发展。要引导分散化、独立化的非公经济相对集中，发挥群体优势和集聚效益。抓好非公经济园区建设被证明是一条现实而有效的途径。目前，全国非公企业科技园区已发展到近百家，聚集了大批非公高科技企业，成为科技产业的增长点。今后，国家应当选择一些基础条件好、产业特色鲜明、发展潜力大的非公科技企业园区，加以重点扶植。

二是减轻非公企业的实际负担

税收和费用征收的合理与否直接决定着民营企业的切身利益。要优化税收服务。树立“服务也是管理”的理念，全面梳理办税流程，大力推行首问责任制、服务承诺制、限时服务制、延时服务制、公开办税制等纳税服务措施，方便非公企业的纳税。要改革收费管理体制，大幅度减轻非公企业负担。实行收费的深层改革，减轻非公企业负担，是发展非公经济的当务之急。解决问题的关键是实现收费的三统一，从体制上解决乱收费问题：一是收费机构统一，即由财政部门或由财政授权的部门统一收费。二是收费权力统一，即收费权力统一由中央政府集中。三是标准统一，即收费项目标准全国统一。

三是整顿不利发展的市场秩序

政府的职能不是自己拥有非公企业、管理非公企业，而是为非公企业创造良好的市场环境，使非公企业能够发展。中国市场秩序混乱的原因在一定意义上是“政府错位”、“政府缺位”的表现。因此，政府在非公经济发展上要作的主要是提供产权保护、法治和市场秩序等“公共物品”，而不是去干自己本来不该干的事情，比如管理企业、制定价格、分配资源。

在整顿市场秩序时，政府要做的首先是规范自己行为。现在的许多所谓“市场秩序”混乱问题，其实是政府体制和政府行为问题。要加快规范政府行为，而不是反过来在现在的机制下再运行强化政府各部门对市场经济活动的干预。要继续整顿和规范市场经济秩序，彻底清理对非公企业的不合理收费，进一步规范税费征收行为，坚持杜绝各种形式的乱集资、乱摊派、乱罚款现象，特别要严肃查处吃拿卡要等恶劣行为，切实维护非公企业的合法权益。其次要发展和维护法治。要加强对非公企业从事的重点行业和领域的市场监管。重点包括食品、药品、保健品等涉及群众人身健康和生命安全的行业，旅游、娱乐、餐饮、洗浴、美容、摄影、修理等涉及群众生活的一些行业，会计、审计、劳务、留学、婚介等中介组织行业。政府应尽快加强与这些问题有关的立法、司法和行政监管部门的建设，缩小管理经济部门的权力与规模。第三是鼓励非公企业参与国际市场竞争。要适应加入世贸组织的新形势，引导非公企业调整发展思路，积极发展外向型经济，加快与国际经济接轨进程，充分发挥非公企业机制灵活的优势，以出口创汇、招商引资为突破口，积极参与国际市场竞争，推动具有比较优势的非公企业走出国门到境外投资办厂。推动有一定实力的非公企业与国外大公司、大集团开展合资合作，进行跨国经营。