日本对华公共外交实施困境分析

沈海涛　李永强

摘 要：鉴于日本对华公共外交因中日两国间的历史问题和海洋权益争端问题而逐步凸显出相应的实施困境，长期以来日本对华公共外交处于持续低迷的状态。日本对华公共外交的实施困境表现为内外制约性、迟滞性、顽固性与整体失调性。随着日本对华公共外交实施困境的长期延续，其在对华政策与中日关系方面的作用随之显现，并伴有扩散效应。对于实现日本对华公共外交的破解，日本需要积极改善对华政策中的相关节点，为中日关系真正的发展做出必要的准备与贡献。

关键词：日本；对华公共外交；实施困境

中图分类号：D83/87 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2014）01-0001-08

21世纪的第2个十年以来，日本对华公共外交已经陷入某种短时期内难以摆脱的困境局面，这主要表现为随着中日关系因海洋权益争端而渐趋走向低位，中国公众在历史、海洋权益争端中难以对日本政府、政客、社会团体等的所作所为有所认可，进而使日本对华公共外交的开展逐渐陷入难以取得有效成果的实施困境。因此，日本在中国的国家形象、经济利益等都受到了因日本政府在中日关系中的无所作为或有意胡作非为而受到影响与冲击。

日本对华公共外交的实施在冷战时期曾取得过较为显著的成果，但随着中日关系在冷战后长期持续着政冷经热的局面因历史问题、海洋权益争端问题等因素的不断冲击，日本对华公共外交所面临的困境已经相当明确了。

一、日本对华公共外交实施困境现状

公共外交的作用在于争取对方国家公众对本国外交政策的认同与理解，即“公共外交的主要对象是各国的公众，目的在于从他们那里获得权威”[1]13而对21世纪第2个十年以来的日本对华公共外交实施评估而言，以中国公众为主要实施对象的日本对华公共外交已经陷入某种短时期内难以摆脱的困境：日本很难获得来自中国公众的信任与认可。而日本政府、政客在历史问题与海洋权益争端问题上对中国公众情感的冷漠与无视，直接推动了这种困境的形成与不断延续。

就日本对华公共外交实施困境现状的理解，需要首先至少明确两方面的基本认知，一方面是日本对华公共外交实施的国际环境因素；另一方面是日本对华公共外交实施中日本国内相关因素的作用。日本对华公共外交实施的国际环境因素在于：中日关系与东北亚地区国际关系在21世纪的发展演变过程中，尽管主导方向是积极的，但其中所存在的诸多问题尤其是中日两国之间双边关系、区域合作并未形成有效的共识，相反，彼此之间的对立与矛盾的持续深化，已然对中日两国双边关系的发展投下阴影。比如，中日两国在处置历史问题、海洋权益争端问题所存在的对立与矛盾、中日两国在对待朝鲜半岛安全问题所存在的不同立场。尽管中日关系在2011年东日本大地震后有所改善，但由于2012年日本民主党政府强行实现钓鱼岛“国有化”和中日两国在历史问题上的争论持续升温，安倍晋三2012年12月赢得众议院选举后，称钓鱼岛问题“没有谈判余地”[2]，显然中日关系整体发展的态势并不乐观，这构成了日本对华公共外交实施的主要背景性因素。

而日本对华公共外交实施中日本国内相关因素的作用在于：一方面日本国内存在着积极改善中日关系，通过公共外交实现对中日关系健康发展有效保障的努力，不乏推进中日两国友好发展的有识之士与团体；另一方面，日本右翼势力则对中日关系的改善进行阻挠，使日本对华开展公共外交的努力多无济于事，难以取得显著的成效。冷战后，随着日本国内政治环境的逐步右倾化、保守化，日本公众对国内政治事务的参与热情也逐渐降低，比如，2012年12月的众议院选举投票率只有59.32%，为战后最低a。日本各地的提前投票率全部低于前次大选的水平，预计当日投票的状况也不容乐观，反映出日本普通民众已经对日本的政治失去了信心，对各政党为争权夺利而遍撒“空头支票”普遍感到厌烦[3]。国内政治生态的僵化与公众参与程度的不断降低使包括公共外交在内的日本外交难以为日本在国际社会中争取更为广阔的国际空间。

日本对华公共外交的实施中，日本需要积极改善其在中国公众心目中的形象，而公共外交作为一种心灵政治的交流则在其中发挥着至关重要的作用。所谓心灵政治不过是把国际公众纳入外交影响的范围，特别是随着全球市民社会的兴起，非国家行为体（如跨国公司、利益集团）日益挑战国家和政府的权威，政府必须学会运用协调、沟通、合作的方式而非控制、命令与指挥的方式与非国家行为体打交道，并建立起相应的机制和网络，不管国内还是国外，皆是如此[1]19。而日本对华公共外交仅仅从心灵政治的视角分析，日本政府缺少必要的对华公众进行沟通、协调与合作的途径，同时，日本政府在应对中日关系中的表现与行为，已经在相当程度上损害了日本在中国公众心目中的形象与认知。比如，《环球时报》在2012年9月的网络调查表明，近八成网友（79.7%）认为中日未来发生战争的机会“很大”和“比较大”，认为不太可能的只有6%，断言中日开战“绝无可能”的仅有0.9%b。同样，在钓鱼岛“国有化”后，有90%的日本人和80%的中国人都认为中日关系已经恶化c。这种局面的出现已经损害了中日关系发展的良好局面，造成中国公众难以对日本形成相应的最基本的信任毋宁说好感。

日本对华公共外交的实施现状包含相当广泛的内容，日本政府的对华公共外交在实施过程中已经形成一个较为系统的整体，大致可以概括为以下6个层面：第一，日本政府直接对中国公众实施外交公关，可以树立日本政府的形象。比如2008年日本政府积极参与中国汶川地区的救灾与灾后重建工作。第二，诸如外务省、驻外使领馆直接开展的公共外交活动，比如日本驻华使馆出版的刊物《日本之风》，以中文刊物的形式进行日本公共外交的宣传。而更为直接的是，外务省的使领馆开展的针对中国媒体和公众的公共外交活动。第三，具有政府背景的日本机构对中国公众开展的活动，比如日本国际交流基金会等。日本国际交流基金会的主要工作集中于“文化艺术交流”、“海外日语教育”、“日本研究和文化交流”这3个方面[4]，通过其所开展的活动影响中国公众。第四，日本文化厅所主导的对华文化交流活动；第五，日本媒体通过必要的中文宣传报道，进行对华公共外交公关。比如，日本新闻网、共同网、日本经济新闻等网站为影响中国公众所进行的中文宣传。第六，日本地方政府在推进公共外交中所发挥的作用，比如地方政府之间建立友好城市关系等通过开展相关的活动影响中国公众。

就上述日本对华公共外交的实施进程而言，可以认为日本的对华公共外交是相当全面的，但由于受到日本外交决策、国内环境等诸多因素的影响，日本的对华公共外交并未取得预期的效果。2012年的钓鱼岛“国有化”对中日关系构成直接冲击，根据共同社2013年的中日千人调查显示，钓鱼岛“国有化”后，66%的中国人表示“将不购买日本产品”，95%的中国人认为“中国人反日情绪高涨”a，这就至少从公共外交层面表明，日本对华公共外交实施的效果不容乐观。

二、日本对华公共外交实施困境的特点

结合近几年中日关系发展的基本态势分析，2010年9月的中日钓鱼岛撞船事件成为中日关系的拐点，而随后在钓鱼岛附近海域的争端常态化趋势，进一步加剧了争端的紧张程度，使中日关系的发展走势逐步转向低谷；而2012年日本民主党政府强制实施钓鱼岛“国有化”后，中日关系的发展进入新的低谷。这就为日本开展对华公共外交提供相对艰难的实施背景，而这种背景条件则加剧了日本对华公共外交的困境，即日本很难获得来自中国公众的信任与认可。随着时间的推移，这一困境的特点已经逐渐显现：

第一，日本对华公共外交具有内外制约性。鉴于冷战后日本国内政治生态逐渐右转，日本外交也随之受到影响，国内政治环境的右转使日本对华公共外交难以以积极的态度开展。当前日本的民意并未接受至少并未全面接受中国和平发展的现实，中国的日趋强大，使日本失去了对华外交的优越感。比如中国GDP超过日本，“无论就世界经济格局以及政治格局来说，中国成为新晋世界第二大经济体，都毫无疑问地显示了中国力量的成长”[5]，但这种成长对日本的影响却是公众的危机感，这种危机感的延续客观上并不利于推进积极的对华公共外交。因此，日本对华公共外交的内部制约在于国内政治环境的作用，而外部制约环境则在于：长期以来，日本外交受制于美国。美日同盟作为日本外交的基石，美主日从格局的长期存在，使包括公共外交在内的日本的对华外交势必需要顾及美国。

第二，日本对华公共外交具有迟滞性。日本对华公共外交的迟滞性在于中日两国尚缺少开展有效公共外交的共识，而日本政府对于开展对华公共外交则缺少重视。尽管中日关系发展的前景仍是以两国战略互惠关系为主，但中日战略互惠关系并未能够为日本开展相应的公共外交提供有效的前提。日本对华公共外交的有效开展势必需要日本政府提供相应的支持条件，比如缓和自2010年以来渐趋紧张的中日关系可以视为其中的条件之一。当前这种迟滞局面的长期持续并不利于日本开展相对积极的对华公共外交，也不利于中日关系的长期发展。但事与愿违的是，到2013年，安倍晋三政府并未认识到改善中日关系的重要意义，认为中国对冲突的需求是“根深蒂固”的[6]，一再恶化中日关系的发展。

第三，日本对华公共外交具有顽固性。自1982年历史问题出现以来，历史问题作为中日关系的难题之一长期未得到有效解决，而日本国内某些右翼政客借助历史问题的炒作，顽固地坚持早已在历史潮流中消弭的军国主义、极端民族主义立场，在谋取自身政治利益、捞取政治资本的同时，事实上损害了中日关系的正常发展也无助于日本对华公共外交的顺利进行。比如2012年，名古屋市市长河村隆之公开表态否认南京大屠杀，随即南京与名古屋的城市交流暂停a。河村在表示愿意恢复对华交流的同时，却仍然顽固地坚持其错误立场b，这种态度的出现使中国公众很难认同河村，更难以支持南京与名古屋的城市交流。

第四，日本对华公共外交具有整体失调性。在公共外交政策实施的过程中势必需要照顾到他国公众的情感，无论是民族情感还是历史情感。然而，在涉及中国公众情感方面，日本政府和媒体则较少估计中国公众的感受。2012年9月在日本民主党政府不顾中国政府的反对，强行实现所谓钓鱼岛“国有化”之后，中国多个城市出现反日游行示威，个别城市出现打砸事件甚至伤及无辜在华日本人。日本政府非但没有对其在钓鱼岛“国有化”的鲁莽行为做出必要的检讨，反而要求中国政府赔偿c，甚至借助媒体对中国游行示威进行恶意炒作d，丑化中国的国际形象。然而，中国公众的抵制使中日两国的正常经贸往来受到冲击。比如，2012年11月13日在日本内阁会议上一份答辩书表示在华日企因中国各地发生的反日游行而蒙受几十亿至100亿日元（约合人民币7.85亿元）的损失e。尽管反日游行对中日贸易关系的影响在随后的几个月得以恢复，但鉴于针对日本商品的暴力事件使相当一部分中国公众很难再接受日本商品，比如在购买日本汽车时都会或多或少地有所担忧。

因而，通过对上述日本对华公共外交基本特征的考量，可以认为当前日本开展对华公共外交的困境是相当严峻的，短时期内无论是涉及中日关系中的诸如历史问题、海洋权益争端等问题，还是应对长期以来中日两国的互不信任持续加强而积极推进的中日战略互信问题，都是很难出现较为显著的积极转变的。2013年1月日本前首相鸠山由纪夫对南京大屠杀的表态“作为日本人，应该对这个事件负责任，表示衷心的道歉”f；而在四月的靖国神社春祭中，大批日本政府阁僚参拜靖国神社，引发来自中国、韩国乃至美国的批评，美国报纸将安倍对韩国殖民化的言论、否定侵略的言论视为危险a。在类似这种矛盾局面得不到有效改善前提下，日本谋求对华公共外交实现有效改观是相当困难的。

三、日本对华公共外交实施困境的影响

可以说21世纪初期的中日关系已经发展到了一个较为关键性的时期，而鉴于日本对华公共外交已处于短时期内难以有所改观的困境，未来的日本对华公共外交演变趋势将受到来自这一困境的长期影响。作为日本对华外交整个格局中越来越重要的一部分，对华公共外交困境的长期持续，其影响将是深远的，更是不能被忽视的。

整体上看，日本对华公共外交实施困境的影响将主要表现为这一困境的长期延续，其原因在于：第一，这一困境的长期性根源于中日关系中涉及历史问题、海洋权益争端问题在短时期内难以有效解决，而在现阶段则处于管控艰难的状况；第二，日本的对华公共外交实施主体中，无论是政府还是社会组织或者个人，尚未采取必要的措施应对当前日本对华公共外交的困境；第三，日本的某些媒体并未真正意识到其在对华公共外交的实施中所发挥的负面作用，即某些日本媒体带有倾向性、偏见性的报道，事实上损害了日本在中国公众当中的国家形象；第四，右翼势力或某些政客的刻意从中作祟，毒化中日关系的发展环境，比如石原慎太郎在钓鱼岛问题上的胡作非为，就可以视为中日关系的“一种毒素”b。

具体而言，日本对华公共外交实施困境的影响将表现为以下几方面。

日本对华公共外交实施困境的长期存在与久拖不决对日本的对华政策造成负面影响，公共外交的实施困境使中国公众难以认同日本外交，进而难以认可本国政府在对日关系改善上所做出的积极努力。在中国传统的政治文化中，中国公众对政治外交事务的参与和关注程度是较高的，而当前日本在对华公共外交实施的过程中近乎完全忽视中国公众的认知与情感，这种局面的长期持续会使中国公众对日本政府、日本公众的好感难以提升，最终影响到中国政府的对日政策。从公共外交理论理解这一问题，公共外交的实施在于争取他国公众的理解与支持，而日本当前对华公共外交实施困境的长期延续，很可能使对华公共外交的实施取得事与愿违的效应。

日本对华公共外交实施困境对中日关系的影响是一个较为全面的、长期的过程，但最为显著的可能在于加剧中日经济密切关系的剥离进程。中日两国之间存在着相当密切的经济关系，比如中国是日本最大的贸易伙伴。但是，随着中日关系整体趋于“政冷经冷”的局面c，中日经济密切关系剥离的状况很可能出现。2012年中日关系持续紧张的过程中，中国公众对日本商品的抵制以及个别地区出现的暴力事件，加剧了日本某些企业寻求新的市场与劳动力的进程。而随着中国国内产业结构的调整与升级，劳动力成本的不断提高，根据日本贸易振兴机构2013年1月的相关统计数据表明：亚洲主要城市普通工人月基本工资对比中，中国上海为439美元，大连为316美元；而东南亚地区金边为82美元，仰光为68美元，万象为118美元，曼谷为286美元d。显然中国的劳动力成本已经让劳动密集型工业的日本资本望而却步，客观上也促使日本资本寻求新的市场。这虽然是东亚经济发展的客观现实，但当前日本对华公共外交困境的长期持续实际上是加速了这一进程的实现，甚至可能使这一进程失去管理与控制从而造成对两国经济关系的损害，这就使得日本对华公共外交实施困境成为中日两国关系渐行渐远的催化剂。

日本对华公共外交实施困境的扩散效应，公共外交是“低级政治”，是与普通公众日常生活所密切相关的，中日关系的困局使日本在华的国家形象、经济利益不同程度的受到损害。而随着时间的推移，这种损害势必会扩散，由对华公共外交影响到中日关系的发展前景、影响到日本公共外交，以致于影响到日本外交在东北亚地区乃至全球范围内的实施。随着中国改革开放的不断深入与综合国力的显著提升，中国公众在国际事务中所发挥的作用也渐趋显现。比如，纽约时报刊登陈光标在中日钓鱼岛争端中抗议日本侵占中国钓鱼岛的广告a、中国民间保钓联合会登陆钓鱼岛的行为等，其所展示的不仅仅是中国普通公众对日本政府的不满与愤怒，这种情绪的长期持续将会促使中国公众对日本国家、民族乃至普通日本人的认知呈现出长期的负面效应。

综上所述，日本对华公共外交实施困境的影响因这一困境的难以解决而长期存在，从中日关系的大局着眼，这是无益于中日两国关系发展的、不利于东北亚地区乃至整个亚太地区的和平、合作与稳定的；从公共外交的实施分析，这种困境有损于多年来的中日友好关系，更无助于两国公众关系的改善。

四、日本对华公共外交实施困境的破解

对于日本政府而言，积极实施对华公共外交具有重要意义，中日关系当前的困难局面并不符合日本的国家利益；而处于长期困境局面的日本对华外交政策不仅有碍于中日关系的正常发展，更无助于中日两国的共同发展与交往；作为对华外交必不可少的对华公共外交长期处于困境的局面，则使日本难以通过对华公共外交的改善实现对华关系整体局面转向积极发展状况。

在改善对华公共外交实施困境的过程中，日本政府所发挥的作用是相对明显的，也是主要的。因此，结合21世纪以来全球公民社会发展、媒体作用提升、信息社会持续构建等时代性条件分析，日本政府若希望改善未来的中日关系、争取有利于日本发展有利于周边稳定的国际环境，是可以考虑在对华政策进行积极调整的同时，推动对华公共外交政策的调整。也可以考虑，以公共外交政策为先导，对积极改善中日关系进行探索。然而，从安倍晋三第2次当选首相以来，自民党政府在改善中日关系领域上演着积极的外交“双簧”。一方面，在涉及历史、海洋权益争端中展示出强硬的姿态，“空喊对话口号解决不了问题”b是当前日本对华政策的困境所在，也是日本外交决策中难以改善对华关系的根本所在。另一方面，则谋求积极改善对华关系，比如安倍声称的“构筑面向未来的两国关系”c。

首先对华公共外交实施困境的破解需要相应的政策性条件，即日本政府需要积极改善对华关系的主导政策，这是破解日本对华公共外交实施困境的前提条件。倘若这一条件有所缺失，则难以推进日本对华公共外交的进程。具体而言这一条件将涉及中日关系中诸多根本性问题的应对：历史问题上，日本需要在对华外交中加以明确，承认对华侵略并无意美化侵略战争。中日关系史领域，小泉去职以后的2006年中日关系曾经出现过解冻，中日关系在2006年—2010年出现过回暖的态势，其原因之一就在于日本政府在历史问题上持有相对明确的态度。海洋权益争端问题领域，2012年底开始执政的安倍晋三政府在处置中日钓鱼岛争端问题上的政策、措施，事实上难以有助于中日两国合理有效地应对这一争端。相反，由于安倍政府在钓鱼岛争端上的僵化立场，使钓鱼岛争端成为中日关系正常发展的长期性障碍因素。因而，日本政府需要在认清中日两国共同发展的大局中，调整在钓鱼岛问题上的对华立场。

同时，结合日本国内政治局势变化的基本状况，日本政府也需要管控地方政府在对外交往中的行为。有别于中国，日本国内政治制度中，地方政府与中央政府的隶属关系并不明确，地方政府在国际问题上的作用近年来已经逐渐凸显。比如，2012年东京都知事石原慎太郎主张“购买钓鱼岛”的行为事实上或主动或被动地推动了日本政府的钓鱼岛“国有化”进程，从而加剧了中日钓鱼岛争端、损害了中日关系的正常发展。换而言之，在钓鱼岛问题上日本与中国的危机使日本的国家利益受损a。同时，也需要对日本某些地区政府积极推进改善中日关系的努力加以关注与肯定。

推进区域合作中的中日关系循序渐进是推进中日关系发展的重要途径，2012年以来的中日钓鱼岛争端、历史问题争议的持续升级使中日关系的发展陷入低谷；而推进当前中日两国在东北亚地区的区域合作进程则是改善中日关系的重要途径。尽管不可否认的是，日本在历史问题与海洋权益争端问题上的顽固立场已经对中日韩所参与的东北亚地区合作有所冲击，但从合作的基本态势分析，中日韩合作的正面效应仍居于主导地位。因此，是可以考虑以区域事务的合作为起点，推进中日韩合作的，尤其是自由贸易区的合作。

具体而言，当前中日两国在推进中日韩、中日自由贸易区的合作中是既存在共同利益，也存在共同认知的现实。基于当前中日韩合作的重要利益，据预测，自贸区建成后，中国的GDP获益增长1.1%至2.9%，日本获益增长0.1至0.5%，韩国获益增长2.5%至3.1%b。而中日韩之间存在的相当密切的贸易关系、潜在的经济政治收益有助于中日两国在区域合作中进一步协调政策立场，为历史问题等其他较为棘手问题的应对提供必要的条件。

需要明确的是，上述涉及中日关系的历史问题、海洋权益争端问题、日本地方政府问题与中日两国区域事务中的合作问题之间存在着彼此相关、相互影响与牵扯的复杂逻辑关系。而在推进这些政策性条件改善的过程中，虽不可能要求同时同阶段的发展一致，但也需要日本积极推进这些条件向积极的、有助于中日两国共同利益的方向发展。

在上述政策性条件得以有效落实的同时，对华公共外交实施困局的破解至少需要关注一下3个层面的相关问题：

第一，积极改善对华宣传中的某些刻意的倾向性，比如某些日本媒体就两国现存争端进行有意宣传以提高其知名度，但却无助于对华公共外交的改善。因而，需要日本政府、社会积极引导涉及公共外交的对华政策实施，在促进中日关系改善的同时，积极改善日本在华的国家形象。

第二，破解对华公共外交实施困境需要使更多的中国人了解日本，消除对日本的种种误解，这需要加强对华公关，这不仅仅需要设立更多的中文媒体，还需要日本的对华公共外交更为直接地深入中国公众的普通生活当中。

第三，破解对华公共外交实施困境最为根本的是进行合理的对华外交政策实施布局，避免类似近年来所出现的：一方面日本政府积极开展对华公共外交，另一方面日本政府、某些右翼势力却刻意地伤害中国公众的感情，进而使公共外交的积极努力付之东流的局面重复发生。

[参考文献]

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[3] 沈海涛. 冷眼旁观日本众议院大选[N]. 中国社会科学报， [2012-12-17]（A03）.

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[ 责任编辑 李 颖 ]