国有托管企业“瑕疵”资产管理问题分析

摘要：国有企业改革进行了几十年，成效斐然，但也遗留了很多历史难题，尤其是“瑕疵”资产的管理问题，已成为国有资产保值增值难以突破的瓶颈，本文通过解析“瑕疵”资产管理难的现状及成因，就如何突破管理瓶颈进行了一系列尝试性的探索，以加强国有资产管理。

关键词：国有托管企业 企业托管中心 “瑕疵”资产 权属

国有托管企业是指国企改制后，被国家以各种方式托管经营的困难企业、关停企业、壳企业等各类已退出市场的劣势企业，又称改制遗留企业。这些企业的历史遗留问题经过30多年的积累，已成为国企改革的难点。为避免因没有或无法妥善解决劣势国企改革问题，引发职工群体上访和社会不稳定等现象发生，全国各地都在不断创新管理模式以解决这些问题，企业托管中心就是其中一种管理模式。

青岛市政府借鉴成功的管理经验，设立市属单位——青岛市企业托管中心，实行“托管中心—托管组”双层组织构架，企业托管中心对托管企业的财务收支、资产处置、破产清算、关闭注销、留守人员进行统一管理，负责托管的全局性工作；托管组受托管中心的委托，负责几个或数个企业的托管工作，具体承担资产债务处置、退休内退人员管理、司法应诉及企业销号等事务性工作。[1]让新旧企业彻底脱离关系，使新组建的企业既不背任何包袱，充分发挥托管中心在国有企业改革中的减震器、稳压器和助推器作用。

一、青岛市国有托管企业存量资产现状

目前，国有托管企业剩余存量资产大部分为账面价值高于实际价值的不良资产。主要包括：各类长期难以收回的应收债权、股权、废旧机器设备、土地和房产等资产。

这些资产根据盘活的难易程度可分为两类，一类是“纯净”资产，这类属于权属清晰的可利用资产，如废旧机器设备、闲置的房屋等，通过市场化运作后，基本上都能通过出租、出售等方式盘活变现，可以挽回部分损失，基本能保证国有资产的保值增值。另一类是“瑕疵”资产，这类属于权属不清、责任主体不明确，现行政策法规环境下难以处置的资产，主要是指长期难以收回的债权、股权，盘活变现难的土地和房屋建筑物。

由于历史原因，“瑕疵”资产的管理涉及到各方面的利益，关系错综复杂，很容易造成社会的不稳定，所以盘活难度很大，有些资产在保全上都存在问题，更别说是保值增值了，很容易造成国有资产流失。正因如此，“瑕疵”资产的管理才成为托管企业工作的重点。

二、“瑕疵”资产管理的瓶颈问题

（一）权属不清是“瑕疵”资产管理最大的“瑕疵”

这个问题突出体现在房产、土地类资产上，主要表现在以下两个方面：

1、证件（房产证或土地证）缺失，法律权属不清

这种现象的主要成因如下：因当时政府机构不健全、职能不完善，造成部分建设项目竣工验收、土地使用权等手续不完整；有些从国有企业分离出来的企业所使用的房产土地、有的企业实际占有使用主管部门的房产土地，或主管部门实际占有使用企业的房产土地，当时都未进行规范的资产权证变更；部分企业存在划拨土地、购买集体无产权证的土地、购买或自建的自管房，由于各种原因未按规定办理土地证或房产证，或在办理过程中手续不齐全，后来又由于原开发建设单位已破产注销或长期关停，几十年来无法办理房屋土地的权属登记。[2]以上状况导致这类资产的国有性质被抹煞，部分资产甚至被社会上的有关人员无偿占用，长期不能收回。

2、资产的责任主体不明确，管理权属不清

这种现象的主要成因如下：部分国有企业在改制时，被民营企业收购，部分厂房土地两证齐全，但没有办理规范的交接手续，也没有相关的出让证明或权属转移文件，致使这些房产、土地一直被改制后的民营企业无偿使用；还有部分房产由下属单位承建，建成后，资金未及时结算，资产长期账外管理，时间跨度较大，加之主管人员变化频繁、企业破产倒闭，造成情况不明、责任不清。[2]以上问题导致了该类资产的管理难以到位。

（二）处置难是“瑕疵”资产管理的突出瓶颈

“瑕疵”资产由于其本身的特点，在管理上比普通资产要更加复杂，成效甚微，主要表现在以下几个方面：

1、资产贬值严重，账实不符，导致处置时估价难，要求高

原部分国有企业的会计核算手续不全，对国拨地、购入集体无证土地、自管房等资产没有入账处理；在企业破产清算时，由于形势混乱，人心不稳，导致房产及土地使用权也未评估、房产移交其他部门管理未做账务处理；会计账簿被查封、账目不清；机器设备等资产年久失修，贬值严重；相关企业间的债权债务权属不清等问题普遍存在，所以，会计信息不能真实反映企业剩余存量资产的价值。处置这类资产时面临着财产直接支配权小、市场操作性差、缺乏基础资料、不确定性因素多的现实状况，所以估价难度大，以非公开市场价值为基础进行评估时，内在的风险性与紧迫的时效性对评估提出了很高的要求。

2、现行法规政策与历史遗留问题的冲突，致使资产处置难，风险高

一方面现有的政策法规已根据经济形势进行了修订，不适宜解决历史遗留问题，如果以现行的政策法规来处置这些带有历史遗留问题的剩余资产，在投资主体资格、转让交易方式、投资审批、税收政策、外汇管理等方面受到现有政策法规的制约，给处置操作带来一系列政策和技术问题。[3]另一方面，我国尚未建立有效的“瑕疵”资产转让（或投资）市场和有效的交易机制，资本市场上专业运作的社会中介机构严重缺位，感兴趣的投资者很少，公开市场拍卖几乎找不到买家。在这种情况下处置这些特殊资产不违规则违法，交易双方的风险极高，所以，公开处置的成功率几乎为零。

（三）留守组或托管组工作效率低加剧了“瑕疵” 资产管理的难度

这些“瑕疵”资产长期得不到合理解决、管理难、处置难是普遍存在的问题，这就使得托管组的工作人员形成了思维定势，养成了“拖、等、靠”的心理，仅局限于“看住”这些资产，缺乏工作动力，托管工作进展缓慢。每年托管企业在这些资产的维护、诉讼等方面的各项费用支出有增无减，大大增加了政府的负担。endprint

三、攻克“瑕疵”资产管理瓶颈的思路

（一）转变思路，站在历史的角度，实事求是解决历史问题

托管企业剩余资产的瑕疵，大多是由于当时经济发展的需要和政策的局限等历史原因造成的，如果按照现在的政策法规，必须补办相关的验收竣工等手续并缴纳高额的税费、过户费才能办理相关的房产证、土地证，对于这些关停企业、破产企业来说是完全不可能的，而且这些房屋已居住使用了若干年，已能充分证明其可使用性，所以，我们必须转变思路，具体问题具体分析，用历史的眼光来寻求解决问题的途径，不能以现在的政策规范过去的问题，否则，就犯了形式主义的错误。

（二）寻求政策法规支持，利用社会合力突破管理瓶颈

笔者认为，突破瓶颈的关键是解决房产土地类资产的权属问题，这就需要以政府为主导，成立专门机构，修订政策法规，彻底解决疑难房产土地的权证问题。[4] 具体可从以下几个方面入手。

1、建议灵活运用政府职能，青岛市政府牵头协调相关部门共同行政

一方面，从规划、国土、房产、税务等部门抽调人员成立历史遗留疑难房屋土地确权小组，常设办公室专门处理这类问题，避免政府部门之间，政府部门与托管企业之间互相推诿。另一方面，加强历史遗留土地房屋政策研究，由规划、国土、房产、税务等部门共同研究制定专门文件，本着化繁为简、利国利民的原则，分类划定遗留疑难房屋土地确权的范围、时间、手续、税费标准，以及确权办证的主管部门，以尽快理清权属关系。

2、顺应市场经济规律，加快国有劣势企业退出市场的步伐

青岛市企业托管中心接管了100多家壳企业，按照现行《企业破产法》，有些壳企业既无资产，又无人员，已具备破产或注销条件，但由于这些企业属于国有企业，政府出于宏观考虑，不允许这些企业破产或注销，使得这些“壳”一直存放了几十年，在工商、税务及托管中心都由专人进行管理，造成人力财力浪费。所以，建议遵循市场经济优胜劣汰的规律，青岛市政府联合税务、工商等部门制定有针对性的政策文件，对符合条件的壳企业申请破产或注销，使之真正意义的退出市场，收回壳企业剩余资产的管理权，交由青岛市企业托管中心管理。

3、学习借鉴其他地区的成功经验，加大处理房屋土地遗留问题的力度

可规定凡在城市规划区国有土地范围内的所有历史遗留未确权房屋土地，包括遗留企业职工的个人未确权集体住房；过去开发商违规建设，现在该开发建设企业已破产注销，导致商品房无单位所有权人来申报房屋产权初始登记的，都列入研究解决的范围。而且要切实保证遗留企业职工的合法权益，开通绿色通道优先为其办理房产证，以确保社会稳定。[5]

4、严格落实《企业国有资产法》，用法律保护国有资产[6]

针对部分被社会人员无偿占用的未确权的国有资产，托管中心及托管企业多次交涉无效，甚至相关工作人员会受到人身威胁，情况恶劣。司法部门应严格落实《企业国有资产法》，明确这些资产的国有性质，收回管理权和使用权，争取在资产确权前，由公安、工商等部门协助企业托管中心和托管企业收回被无偿占用的国有资产，防止国有资产继续流失，促进国有资产保值增值。同时，司法部门应严厉惩罚相关不法人员，保护相关工作人员的安全。

（三）实行资产清查专项审计，摸清托管企业家底，落实剩余资产真实价值

针对托管企业账务混乱，账实不符的现状，青岛市企业托管中心组织相关部门，聘请社会审计机构，对托管企业实施了一次大规模的资产清查专项审计，重新核定了账面价值，共查出不良资产约计18.98亿元，剔除不良资产后，其净资产金额约为-24亿元，可谓负债累累。同时，企业托管中心还派资产管理人员深入到托管企业内部，由托管企业的工作人员陪同，一起实地查看现有的实物资产，并做好登记，建立第一手实物资产资料，了解剩余资产的具体情况，而且还发现了一些账外资产，防止了国有资产的流失。通过此项措施，明确了实物资产的账面数和实际数，为资产管理工作奠定了基础。

（四）制定奖励政策，全民参与资产盘活工作，深入挖掘资产潜力

为尽快盘活、变现托管企业现有的存量资产，使之保值增值，以处理托管企业的遗留职工问题，青岛市企业托管中心制定了国有资产保全、盘活奖励办法，以充分调动所属单位工作人员的积极性，对合理开发利用废旧闲置资产、清收债权、股权等不良资产、挖掘潜在国有资产、收回被非法占用的国有资产、合法合规处置“瑕疵”资产等的单位或个人给予奖励，提高托管组的工作效率，既能保全国有资产，又可以加快“瑕疵”资产处置的步伐，为尽快解决历史遗留问题提供资金保障。

四、结语

“瑕疵”资产的管理是一项政策性强、涉及面广、操作技巧复杂的工作，仅靠企业托管中心的力量是无法完成的，必须依靠地方政府和中央政府的大力支持，才能及早处理国企改制的历史遗留问题，最大限度的保护人民群众的利益，防止国有资产流失，使国企改革无后顾之忧，向更深层次推进。

参考文献：

[1]湖北省国资委课题组.破解国有企业改制历史遗留问题的实践探索[DB/OL].国有资产管理.2011（8）

[2]李贺先. 秦皇岛_加强破产企业剩余资产管理[J]. 产权导刊.2009（4）

[3]伦肇亮.难处置资产拍卖盘活初探[J].现代商业.2011（6）

[4]李春德.关于大庆市部分历史遗留房屋权属亟待确认的调查[J].大庆现代科学.2010（2）

[5]邵海峰.规范房屋、土地资产管理 提高国有资产使用效率[N].大连日报.2012—1—17

[6]赵楠.贯彻落实《企业国有资产法》促进国有资产的保值增值[J].现代商业.2010（26）

（仇宝梅，1978年生，山东青岛人，中级会计师，青岛市企业托管中心）endprint