我国房地产税制的优化设计及可行性研究

王凤飞

摘要：我国的房地产税收制度本身应在调控房地产市场中发挥举足轻重的重要作用，但因为当前房地产税制存在若干不适应市场经济的不合理之处，诸如重流转轻保有、税种繁杂、交叉征税、产权登记制度不健全等。因此，应加快房地产税立法，加强部门间的信息合作，适当下放税权，清理不合理不规范收费等，进一步发挥税收的调控优势。

关键词：房地产税制；房产税；房地产税；主体税；税收公平；纳税人；税式支出；交叉征税

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2014）01-0046-04

近年来，房地产行业作为我国国民经济的支柱产业，在“迅猛”发展的同时，引发了诸如投机交易与泡沫经济并存、供不应求与高空置率并存、畸高房价与过度放贷并存等一系列发人深省的连锁反应。我国的房地产税收制度本身应在调控房地产市场中发挥举足轻重的重要作用，但因为当前房地产税制存在的若干不适应市场经济的不合理之处，在一定程度上影响了政府宏观调控的效果，不利于经济结构调整与土地资源的优化配置。因此，充分发挥税收的调控优势，积极优化房地产税收制度显得尤为重要。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：加快房地产税立法并适时推进改革，这进一步说明了加强房地产税制规范运行的重要性。

房地产税制即国家以法律形式规定的房地产税收法令、征收管理办法以及与房地产权益有着税收关系的规范制度的总称。房地产税是在房地产税制的规范和要求下，税务部门围绕与房地产有关的经济活动向房地产税纳税人所征收的税收。但目前很多人混淆了房地产税与房产税的意义，有时还作为同等意义在使用。房产税是向房产的所有人征收的，以房产计税余值或租金收入为计税依据的一种财产税。相对而言，我国的房地产税则更为繁杂，是一个比较综合性的概念，包括房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等一系列相关税种。可见，房地产税的内容较房产税而言更为丰富，范围则更为广泛。房地产税制是关系国计民生的重大社会问题，不仅对于人民消费结构和生活水平影响颇深，而且能够作为稳定房地产市场经济发展的重要调节阀。

一、现行房地产税制中的不合理设计

（一）流转环节课税重，保有环节课税轻

我国现行房地产税收在实际执行中存在的“重流转、轻保有”现象，造成了纳税人缴纳税负的不公平，违背了税收公平中性的原则。在房地产保有环节由于自住房免予征税，而在流通环节则需要纳税的税种较多，随交易量的增加，承担的税负也越重。而房地产税存在的“重流转、轻保有”特点往往会给一些投机者炒房提供机会。如投机者在楼市刚刚开盘之际把流动资金投资房地产，囤积除自住房之外的房屋，在持有期间没有高额税收的负担，待房地产市场价格上涨时再出售以赚取差价，进一步推动房价的走高趋势，造成恶性循环。该房地产税收设计的目标是打击囤积房产的投机行为、合理调控房价，实际上却违背了税收公平中性的本意，在一定程度上变相鼓励了土地保有者坐等房地产市场价格上升，无形间助长了土地投机的风气和隐性流动现象的蔓延，抑制了土地的正常交易和流转。

（二）税种繁杂，交叉征税，主体税种不清晰

我国现行房地产税种繁杂，征税税基交叉存在，存在明显的征税重叠现象，如营业税与土地增值税的重复。房地产税制里所涉及到的营业税属于流转税制中的一个主体税种，是就销售房地产的单位和个人所取得的营业额征收的一种税。土地增值税是在房地产的交易流通环节需缴纳的税种。房地产一经投放市场，随着转让交易的发生，税务部门要向原房产所有者或单位征收营业税和土地增值税，很明显这里对房地产增值的那部分金额进行了双重征税。再如对房地产租赁行为重复征税。房产所有者在房产租赁行为中会涉及到如下税种。首先，纳税人会负担房产税、营业税，而这两种税种都是以房产租金为税基来计算的；除此之外，还会涉及个人所得税、城建税和教育费附加。重复税种、交叉征税的税制设置既加重了纳税人的税收负担，同时税收调控功能也被掩盖，搞不清楚到底哪种税为主体税，哪种税是辅税，也为房地产税的征收管理增加了困难，加大了纳税人不遵从行为的可能性，增加了征税成本。

（三）产权登记制度不健全，税收征管配套体系滞后

房屋产权登记的详细资料是房地产税收有效征管的基本前提。而我国住房产权不清的情况却并不乏见，由于计划经济的思维模式，许多单位建房没有明晰的产权管理，未办或集中管理的房产证造成了征税问题的存在。由于房地产税收税源分散，涉及面广，房产登记制度不健全（尤其是私有房产登记制度），税务机关无法建立充分详尽的房产信息档案，偷税逃税现象普遍存在，给税务部门带来了极大的税收征管难度。这些都严重影响了税收征管的力度，致使不少税源流失。同时，作为税收征管的配套措施——房地产价格评估制度和房地产税收评估政策都存在有待进一步完善的地方。我国的房地产评估制度的制定时间不长，税务部门的房产评估管理机构也欠缺实际工作经验，评估人员的业务素质往往达不到税收征管的要求标准，这些都在一定程度上造成了税收的工作质量不高。另外税务部门在征收房地产税时和相关管理部门协同合作不力，致使税收严重流失。

（四）征税范围、计税依据不合理

我国房地产税和土地使用税仅对城镇和工厂矿区征收，对广大农村、行政机关、人民团体、军队、事业单位的自用房地产等依据税法都免予征税。随着我国城镇一体化建设，部分城乡的交叉区域带成为房地产的发酵地，一些企业借机在这些地区大规模建造高档别墅、度假村以便偷税漏税，因此有必要纳入征税范围。耕地占用税只对占用种植农作物土地的单位和个人征收，却没有涉及占用其他农地的单位和个人，漏征明显。①另外，对事业单位用房，出于公平公正以及改革的需要，不应再享受之前免税的优惠政策，必须就其房产情况缴纳相应的房产税。在计税依据上，税务部门以房产余值为计税依据征收房产税，其因为房产余值是房产原值按一定比率折旧的，没有考虑到房屋的时间价值，往往核算出的房产价值远低于房产现值，导致房产税流失严重。②

二、房地产税制的优化构想及分析

（一）加快房地产税立法，整合税种

近年来，我国的房地产市场有了快速发展，由其带来的税源也得以大幅度的增加。然而，在地方税收体系中的主体——财产税相应的收入增幅依然相对较低。因此，应该适当分权给地方政府，同时加强地方政府立法，明确财产税相关的各项权利。这样既有利于地方税制的改革，又能促进地方经济向良好的方向发展。由于地方政府承担着地方城市维护建设、提供相关公共产品等重要的社会职能，因此要保持相应的事权和财权的一致。同时为了规范相关行为，在税收计税依据减免税和税收征收范围上应该由国务院或全国人大统一制定相关法律法规，但地方政府可以根据当地具体情况制定相应的优惠和处罚性条例并参与管理。这样既能使房地产市场得以规范发展又能提高地方政府的积极性，同时为相关行为的惩处提供明确的法律根据。当前关于税制优化的主要要求是“宽税基、简税制、低税率、严征管”，所以我国当前的房地产税体系要力求建立一种“税基范围较广、税收种类合适、征管较为严格、税率比较低”的税制体系，这就需要我们整合税种。因为从广义上说来，我国现行的土地增值税、城镇土地使用税和土地出让金等税费都基本具有房产税的性质。当前想开展房产税的征收，就必须将部分税种进行整合、删减，简并税种，构建统一规范的物业税制，以求房地产领域整体税负的适度与平衡。总之，应不断完善相关房地产税法的建设，不断增强对房地产税收缴过程的大力监督。

（二）加强政府部门间的通力合作，实现信息共享

由于当前政策、信息安全和技术原因，各政府部门尚未真正实现信息共享。由以上房产税征收的特点可知，想要压缩房产税征收的成本，提高征收效率，理应建立一个房地产税的信息共享机制。将税务、住宅、国土、公安等相关部门的信息进行整合，建立房地产税信息共享平台，这样既可利于相关部门及时获取物业税的征管和相关税源的情况，又能便于地税等相关机构建立房地产税协税、护税和委托代征机制，有利于压缩税收成本和提高征收效率。

在房地产税征收的过程中根据量能负担的原则，理应扩展缴税的范围。房地产税的征税对象理应扩展到当前居民的所有住房，而不能只要考虑到城乡的区别或者商用民用而有所差别，至少将部分经济较发达农村的经济性用房纳入房地产税的征收范围中；同时对承受出让、继承、赠与等方面也应恢复征税；同时改革我国改革开放以来对于内外资企业政策标准的不同，对之前“三资企业”并不征收教育费附加、城建税、耕地占用税的优惠政策给予取消；开设闲置土地税；明确相关税收免收政策的口径。同时可以通过扩展房产税征税范围，压缩税式支出，从而可以有效地利用资源，使税负较为公平，确保财政收入趋于稳定。

（三）适当放权，调动地方政府税收积极性

1994年我国施行分税制改革，地方政府的相对税收收入开始迅速下降，导致地方财政并没有一个可以支撑的、稳定的主体税种，也由此带来了地方政府长期出现的“土地财政”，并带来地方债务的潜在风险。所以当前我国税制改革最需要去做的就是把房地产确立为地方税收的主体税种。加强税务行政处罚力度，对进行虚假申报的行为进行严肃的处理，对于房地产税收各部分的具体特征，也可以采取定期定额征收的办法。经济学告诉我们，当经济变量的弹性较小时，由此带来的相关房地产税税收与经济的增长不同步，因而并不能充分地提供地方政府的既定支出；而当经济变量的弹性较大时，则带来经济变量较大波动性，其也就不宜成为地方税收中的主体税种。从国外经验来看，房地产税收都被划分为地方政府的税收收入，而且它是大多数分税制国家县市一级地方财政收入的主要来源，在充分发展市场经济的国家中大多成为了地方政府获得财政收入的主体税种。在一些经济愈发达的国家的地方政府的财政收入中，房地产税所占的比例也就愈大，而且地方政府可以通过优化培育使其成为地方税体系中的主体税种。在具体环节上，我国可以把房地产税交由地方政府来制定房地产税的开征、调节范围及负担水平，各地方相关部门可根据自身实际情况和相关预算制定，并报人大审批相关计税依据、减免税等税制要素。

（四）加强对地方税权的有效监督，提高部门协作能力

从国际经验上来看，在法律上美国明确给予了地方政府税收的一部分较为独立的立法权，从而确保了地方政府财权和事权的一致。在财政政策较为集中的巴西、日本也有类似规定。在我国当下的房地产税的税权问题上，应适当下放税权。但在适当放权的同时，一定要对税权的有效监督进行强化，在调整了相关制度后还要高度重视相关法律法规和相关税收政策的具体执行情况。各地方税务机关需要切实加强与征收房地产税的相关机构部门的协作和信息共享，从而切实提高地方税务部门的监管和协作能力。为进一步做好此项工作，还应在整个进程的开端就进行严格的控制，在环环相扣的过程中进行有效控制，逐步建立一个规范、长效机制来优化房地产税收制度。

（五）进行相关税费改革，清理不合理不规范收费

长期以来，我国相关的房地产税费经常被人混淆，使得民众在对于房产税费的认识上经常陷入误区。当前我国相关房地产税面临税、费、租混乱的状况，要想实现房产税的健康发展就要进行相关税费的改革，清理不合理、不规范的收费。具体说来，笔者认为首先要理清租税费三者之间的内涵，明确有关收费的收取方式、目的、依据以及收费的监管机制，废除那些重复的税费收取项目和效率不高的收费项目。对于那些针对同一税源在征税的基础上还要征税的现象，则要取消相关的收费，这样的税负才合理，才可以减轻纳税人的负担，同时提高效率，并且有利于使中央和地方政府充分运用相关税收政策调控房地产市场。针对相关房地产服务性费用的收取，则应该加强其规范性，废除那些不合理以及与税收相重复的收费项目。因此，可以把那些部分税费难分的项目，统一归入费用项目或相应的收费项目，以避免重复征收，减轻纳税人的负担，也有利于相关管理部门征收管理工作的有序进行。也就是说，通过合并、取缔等措施消除乱收税费现象，尽快建立一个对社会公开透明的房地产税收的市场环境。

注释：

①韩雪：《我国房地产税制的现状、问题和改革建议》，《特区经济》，2010年第6期。

②李秀梅：《关于我国现行房地产税制的思考》，《经济论坛》，2011年第7期。

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责任编辑、校对：李金霞