政府扶持政策对湖北省农村饮水安全工程供水成本的影响研究

陈梦瑶，姚 玲

（1.江汉大学，430019，武汉；2.湖北省水利水电科学研究院，430070，武汉）

一、农村饮水安全工程的供水成本及政策支持缘由

1.农村饮水安全工程供水成本的涵义

农村饮水安全工程供水成本是指供水经营者在正常的供水生产过程中发生的，合理的外购水源水费、水资源费、电费、药剂费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测及监测费、其他直接费用，以及为组织和管理供水生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用，即供水生产成本和期间费用两大类。

鉴于政府征缴的各项税金是增加供水生产经营成本，政府给予的财政补贴，实质上是降低供水生产经营成本。因此，本文将税金和财政补贴纳入供水成本影响因素研究范畴。

2.政府给予政策支持的缘由

农村饮水安全工程是农村重要的公益性基础设施，是农村公共卫生体系的重要组成部分。农村居民居住分散，点多面广，供水量少，农村饮水工程建设难度大、投资大，维护管理难，私人投资农村饮水工程难以获取高额利润。因此，湖北省农村饮水安全工程主要依靠政府无偿投资建成。如果政府不给予投资支持，农村居民的饮水安全问题难以得到解决。工程建成后，其运营管理同样离不开政府的政策扶持。因为农村饮水安全工程供水成本普遍偏高，政府制定的供水价格暂时难以完全补偿成本，导致供水单位出现政策性亏损。在农民承受能力低、水价不宜涨幅过大的情况下，要解决这一问题，政府就必须出台一些降低供水单位运营成本的优惠政策，以弥补供水经营亏损,维持工程正常运转，从而保障农村饮水安全工程效益的持续发挥。

二、扶持政策对湖北省农村饮水安全工程供水成本影响分析

1.湖北省农村饮水安全工程供水成本现状调查

2012年对全省每个市（州）选取2～3 个县(市)，每个县（市、区）选择 2～4处有代表性的典型工程进行问卷调查。调查的对象是2005年以来新建的集中式农村饮水安全工程。折旧费按制水、输配水环节投资额扣除农民出资后的余额实行直线法计提折旧（折旧年限统一规定为25年，不考虑残值，即年折旧率4%）外，其他项目数据按实际发生数填报。经审核后，选取数据比较全面、客观、真实的58个县（市、区）的150处工程的填报数据进行统计分析，具体数据见表1。

2.现行扶持政策对农村饮水安全工程供水成本的影响

研究条件：以2012年150处农村饮水安全工程的调查数据——综合平均情况为依据。

中央和省给予农村饮水安全工程的扶持政策有：政府无偿投资为主导、用电价格优惠、免征水资源费、运营税收优惠（主要有减免房产税、城镇土地使用税、增值税、所得税）。依据2011年中央1号文件有关规定，从2011年7月开始，湖北省农村饮水安全工程供水用电价格已由原来的执行一般工商业用电价格，降低到执行居民生活用电价格，同时免征水资源费。2012年1月开始，执行财政部、国家税务总局关于减免供水经营方面的税收规定，有效期限至2015年年底。上述扶持政策使得供水生产支付的财务费用、动力费、水资源费和税金发生变化，具体对比测算结果见表1。

经测算，没有扶持政策的供水成本为2.442元/m3，现行扶持政策下的供水成本为 1.533元/m3，现行水价（1.41元/m3）占现行供水成本的91.8%。政府的扶持政策，使得供水成本降低0.909元/m3，其中投资支持政策降低0.548元/m3，电价优惠政策降低0.141元/m3，水资源减免政策 0.06元/m3，税收减免政策降低0.16元/m3。

现行扶持政策降低供水成本的幅度达37.2%。其中，投资支持政策降低22.4%，电价优惠政策降低5.8%，水资源减免政策降低2.5%，税收减免政策降低6.5%。

3.其他可能新增的扶持政策对农村饮水安全工程供水成本的影响

从上述测算结果及150处典型工程的平均情况来看，现行扶持政策已将供水成本降到了1.533元/m3，只比水价（1.41 元/m3）多 0.123 元/m3。 但随着物价上涨和工程使用年限的增长，供水成本将逐步增加。如要保证工程长期正常运转,工程必须实现盈亏平衡。因此，下步仍需出台相应的扶持政策，一是安排财政补贴；二是进一步降低用电价格，即执行农业排灌电价；三是政府性资产少提或不提折旧费。

（1）财政补贴对供水成本的影响分析

财政补贴虽然不是直接降低成本，但财政补贴是在供水单位出现政策性亏损情况下给予的政策支持，所以财政补贴可以作为对供水成本总额的冲减。

就150处工程的平均情况而言，若财政按0.123元/m3给予补贴，正好实现盈亏平衡。这些工程的人均年水量19 m3，若每立方米财政补贴0.123元，则人均需补贴2.3元。但仅按此标准进行补贴，供水工程不久还将进入亏损状态。因为供水工程随着时间推移必将发生自然损耗，工程维护成本将会逐步增加。目前，150处工程维护支出费用865.7万元，只占工程固定资产总额的0.7%。若依据《城市供水定价成本监审办法》，按固定资产总额的2%核定修理费，此时，维护费将增加约1510万元。150处工程的年销售水量6254.8万m3，每立方米水应增加维护费0.24元。

表1 湖北省150处农村饮水工程供水成本调查测算表

此外，供水工程单位由于亏本经营，水质消毒的药物投入量不够，水质消毒工作不到位，需要增加药剂费支出。通过科学分析，在水质消毒到位、水质完全达标的情况下，药剂费支出至少在0.07元/m3以上，即每立方米水至少应增加药剂费0.025元。

现行的亏损，加上应增加的维修费和药剂费，供水工程经营者向农村供水亏损额应为0.49元/m3。农村用户人均用水19 m3，人均需补亏约9.3元。即政府按照人均9.3元安排财政补贴，就可解决供水亏损问题。据此测算，湖北省县城以下的农村居民4600万人，共需财政补贴4.3亿元。若采取中央、省、市、县四级财政分担的办法，既可解决农村供水亏损问题。

（2）执行排灌电价优惠政策对供水成本的影响分析

一些取水、加压用电量大的工程，因电费支出多，其供水成本远远高于平均供水成本，还得采取进一步降低用电价格的办法压缩电费支出，降低运行成本。若将现行电价由居民生活用电价格（0.586元/kWh）调整到执行农业排灌电价（平均0.37元/kWh），供水成本可降低0.08元/m3，农村居民用水每年人均可节省电费支出1.5元。目前每立方米水亏损0.123元，如果只降低电价，还不能完全解决供水单位的亏损问题。

（3）折旧政策对供水成本的影响分析

对于150处工程的平均情况而言，政府资产全额提取折旧时，应提0.616元/m3，当提取比例为50%时，可少提折旧费0.308元/m3，此时供水成本为1.228元/m3，与无扶持政策的供水成本（2.445 元/m3）相比，供水成本降幅为12.6%；当提取比例为80%时，少提折旧费0.123元/m3，此时供水成本为1.423元/m3，供水成本降幅为5%；当提取比例为70%时,少提折旧费0.185元/m3，此时供水成本为1.35元/m3，供水成本降幅为7.5%。

以上说明政府资产折旧费只要少提20%～30%，就可暂时处于盈亏平衡。

三、研究结果及措施建议

农村供水有别于城市供水，农村供水工程规模小，供水管线长，供区人口分散，供水点多面广，供水量少，水损多，工程的建设成本和运行维护成本高，政府为维护农民利益制定的供水价格必然难以完全补偿供水成本，致使供水经营普遍存在政策性亏损，工程难以长效运行。为此，中央和省级在加大政府无偿投资力度的同时，出台了降低用电价格、免征各种运营税收和水资源费等3项扶持政策，对降低农村供水经营成本的效果十分明显。从调查情况看，全省平均供水成本已由2.442元/m3降低到了 1.533元/m3，成本降幅达37%。但是，湖北省农村饮水安全工程平均供水成本只占现行平均水价（1.41 元/m3）的 92%,许多供水单位仍然存在亏损。因此，还需要各级政府进一步加大政策支持力度。

1.明确农村饮水安全工程的准公益属性,并给予相应的政策支持

农村饮水安全工程是政府主导建设的农村基础公共设施，工程建设的目的是为了解决农村群众最基本的饮水安全需求问题，追求的是社会效益，尽管供水经营有水费收入，但工程供水成本普遍偏高，兼顾农民承受能力的水价难以完全补偿成本，供水经营普遍存在政策性经营亏损。农村饮水安全工程无论是建设还是运营，都具有明显的准公益性特点，政府只有明确将农村饮水工程纳入准公益性事业管理范畴，才能名正言顺地按准公益性事业的管理原则，给予相应的支持政策。

2.延长税收的减免期限

从湖北省150处工程的调查情况看，农村饮水安全工程在国家现行免税政策的支持下，每立方米水的平均供水成本支出减少达0.16元，但许多工程还存在亏损，随着工程使用年限的增长，工程维修费会显著增加，在水价不能大幅度上涨的情况下，供水运营亏损将会进一步加大。鉴于免税政策对支持工程正常运转所起到的重要作用，建议对农村饮水安全工程的税收减免期限延长至2025年，再视情况而定。

3.贫困县农村饮水安全工程供水用电执行农业排灌电价

执行排灌电价，有2011年中央和湖北省委1号文件的政策可依。既然北京市和宁夏、陕西等9个西部省份已执行农业排灌电价，湖北恩施土家族苗族自治州等少数民族地区和阳新等28个贫困县，中央规定在投资政策上享受西部政策，那么在电价上也应享受西部政策。因此，建议省物价局再出台文件，明确恩施土家族苗族自治州等少数民族地区和阳新等28个贫困县农村饮水安全工程供水用电执行贫困县市农业排灌电价。

4.对农村饮水安全工程供水运营实行财政补贴

湖北农村饮水安全工程在享受现行扶持政策的情况下仍然存在政策性亏损问题，问题就是各级政府没有按照准公益性事业的管理原则，将农村饮水安全工程纳入公共财政支出范畴。从实际情况看，湖北省各工程单位出现亏损后，主要是折旧费没有全额提取，今后工程更新改造没有资金来源。根据我国公益性工程运营管理由地方政府负责的原则，建议县级政府按照水利部的要求，学习借鉴河南、陕西等省和本省潜江市的做法，建立农村饮水安全工程维修养护基金，县级按照政府资产折旧费的50%安排财政补贴，财政补贴与各工程单位上缴的折旧费一起存入基金账户，待工程需要大修时再申请使用。目前完全依靠县级财政解决亏损问题相当困难，因此，建议中央和省级财政安排维修养护补助费预算，对农村饮水安全工程给予维修养护补助。从前面分析的150处工程平均情况看，人均补助9.3元就可解决亏损问题。中央和省级分别按农村人口人均4元安排财政补助，余下的由县市负责，就可解决农村饮水安全工程的亏损问题。湖北省4600万农村居民，只需中央和省级财政分别安排1.84亿元财政补助资金。

5.建立健全农村饮水安全工程资产折旧费管理制度

湖北省农村饮水安全工程的投资来源有各级政府专项投资、企业或个人投资、用水户出资、其他资金等。对各类投资如何提取折旧，提取的折旧资金如何管理、使用都没有明确规定。目前，农村饮水安全工程经营模式多样，有私人企业经营、国有企业（或公司）经营、集体经营、承包经营、租赁经营等等，供水经营又普遍存在亏损，国有资产提不提折旧、提多少折旧，对供水成本的影响很大，对工程后期发展的影响也很大。建议中央或者省尽快出台农村饮水安全工程资产折旧费管理办法，规范折旧费的提取、管理和使用行为。

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