合同水资源管理模式初探

肖新民

（水利部科技推广中心，100038，北京）

不合理的经济产业结构是导致水资源问题的一个重要原因。改革开放以来，我国的纺织、印染、造纸、电镀、医药、养殖等行业发展迅速，对于发展地方经济、提高人口就业率、出口创汇作出了巨大贡献，但其生产过程却需要消耗大量水资源，加剧了我国水资源的短缺程度。同时，高用水行业所产生的污水问题，也制约了环境的可持续发展。2010年全年污水排放量达750亿m3，威胁生态环境、居民生产生活及生命安全。因此，本文基于污水资源化思想，从水循环角度出发，探讨提出了针对节水减排的效果管理，通过加大水资源管理力度、借鉴市场经济手段、引导市场资源投入等措施、实现高耗水、高污水排放行业水资源循环利用，并以洗涤和印染行业为例，探讨了水资源循环利用的可行性。

一、我国水资源利用与管理的问题

在水资源利用方面，现阶段的生产、生活和生态用水结构不够合理、水资源有效利用程度低，浪费严重。主要表现在：①工业生产工艺落后，平均耗水量为200 m3/万元；②农田灌溉仍采用落后的“漫灌”方式，有效率仅为40%左右，每公斤粮食的耗水量是发达国家的2～3倍；③在城市生活用水方面，根据对408个城市的统计，2002年自来水的管网漏损率平均达21.5%，每年损失近100亿m3。

在水污染方面，不合理的利用方式和较低的利用效率导致我国水污染状况持续，约41%的河段、90%的城市水域受到污染，118座大城市中的115座城市浅层地下水受到污染，水质达不到生产、生活用水标准，已造成水质性缺水。虽然近年我国水污染治理取得显著成效，但重点流域水污染防治规划总体进展缓慢，在全国七大水系中，劣Ⅴ类水质的断面超过115个，突发水污染事件时有发生。此外，数据表明，2008年我国城市污水处理率为63%，与欧美发达国家80%以上的处理率相比存在明显差距，污水处理能力有待进一步提高。

针对以上我国水资源利用中的问题，20世纪80年代以来，各级政府加大了水资源管理的力度。但是由于受自然、气候、思想观念、认识水平、科技能力和经济发展阶段的制约，我国在水资源管理中存在着亟待解决的问题。一方面，我国传统的水资源管理采取城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等分割管理模式。水资源问题由水利部门管理，而水环境问题由环保部门监管，导致重开发、轻保护现象。另一方面，水资源的公共物品特征导致节水工作缺乏动力，水污染治理工作难以开展。

2012年，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，确立水资源“三条红线”。针对城镇化进程中的水资源利用现状及管理问题，合同水资源管理模式从制度建立（控制用水总量）、市场引导（提高用水效率）及最终效果控制（控制排污总量）三方面建立起完善的水资源管理模式。

二、合同水资源管理模式研究

1.合同水资源管理模式的提出

合同能源管理（简称“EMC”）是一种新型的市场化节能机制。其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务方式。节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能目标，节能服务公司提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司投入及其合理利润。中央财政安排资金，对合同能源管理项目按年节能量和规定标准给予一次性奖励。

为解决高耗水、高污水排放行业节水减排改造投入资金来源的问题，可以引入EMC建立合同水资源管理模式。合同水资源管理模式核心问题是转化节水减排的成本投入与转化经济效益的市场操作。高耗水、高污染排放企业设立节水减排目标，与节水服务公司签订服务合同，将节水减排效益转化为前期投入，产生企业的循环经济效益以及节水的社会效益。最后通过政府管理部门将产生的部分社会效益奖励补贴回企业以激励企业的节水行为。市场化的节水服务公司采用水资源循环利用技术，为高耗水、高污水排放企业提供水资源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节水减污量确认和保证等流程化服务。节水服务公司从客户节水改造获得的效益中收回投资、取得利润。

2.水资源管理：强化现有取水许可制度

了污水偷排现象的发生。在严格的取水许可制度下，管理部门需要保证要素市场的规范和完善，引导市场要素为高耗水用户提供完备的水资源循环服务，实现合同水资源管理模式。

水资源管理部门对能够实现水资源循环利用的高耗水、高污水排放行业，参照该行业采用水资源循环利用技术改造后平均用水指标，制定该行业的用水定额，并重新核发该行业企业的用水取水许可证。用水量在定额内实行优惠供水价格，超出用水定额的部分采用特殊行业用水价格，超额水价大大高于污水回用成本。用市场的办法，通过价格机制切实反映了水资源的稀缺供求状况，可以彻底改变原来简单的关、停、并、转的行政管理方式，推动高耗水企业加速进行技术升级，实现水资源循环利用。由于超出定额的水资源价格远远高于经过处理循环利用水的价格，可将污水转化为可利用的资源，从根本上避免

3.市场机制管理：建立积极的市场引导机制

按照改革创新思路，建立市场驱动的科技创新机制，由过去主要依靠国家投入大量资金主导技术研发的模式，转变为政府部门通过制定可执行的法律、政策和制度，提供透明的准入机会，彻底打破行业的垄断行为，提供公平竞争的环境，激活人才、技术及资金等各种社会资源，扩大水资源循环利用技术的研发、推广和应用投入。政府管理部门需要提出技术目标要求，设立严格的市场准入标准，提供第三方技术评鉴，通过项目示范，积极引导市场要素（技术、资本、人才）投入，如图 1。

图1 市场机制管理模式

（1）建立以严格准入为目标的技术评鉴制度

科学、严谨、公正、公平的技术评价体系是推动经济社会可持续发展，促进社会资源优化配置，提高科技创新水平的重要保障。打破行业部门限制，由社会组织建立的具有权威性社会中介评价机构，按照公正、公平、公开的原则，按照节水减污指标，水循环利用效率，技术的可靠性，运行的经济性等应用指标，对水资源循环利用技术及时科学地进行评价。评价的目的就是考察技术是否能够应用，为获得政府公共财政资金支持，尽早进入市场提供依据。与此同时，技术鉴定部门面向全社会征集高耗水、高污水排放行业实现水资源循环利用的技术解决方案，并在解决方案形成的初始阶段提供咨询服务和扶持帮助，后续阶段尽到培育、激发和保护市场义务，从而进一步建立水循环利用技术的市场驱动的科技创新机制。

（2）建立以推广应用为目标的示范项目

提供经济社会发展必要的水资源，减少水环境污染，保障公众身体健康是政府向全社会提供的公共产品。政府公共财政应该对水资源循环利用新技术推广应用给予大力支持，从相关计划（如水利科技推广计划或水资源管理经费）中拨出专门经费，支持在高耗水企业建立一批推广、试验、示范项目，进一步考核技术的适应性、可靠性和经济性，为下一步在高耗水行业利用价格手段，为推动实现污水资源化利用提供标准化的技术指标以及技术支撑。

（3）搭建综合性金融服务平台，引导市场要素进入

中国经济飞速发展，大量国外资本转向中国，国家“十二五”规划对水利发展和水资源有效利用的政策支持和引导，又使国内金融机构和相关中介资源将关注重点转向水利行业。依托这一优势，整合投资机构、财务、法律、审计等各类中介机构，搭建综合性金融服务平台，吸引更多企业加入合同水资源管理系统，通过支持高技术含量的产品试验和应用、进入初试中试阶段的企业产业化、进入成熟发展阶段企业的财务规范化服务和金融资本加入，促进企业快速有序发展，从而带动水资源循环行业发展。

4.效果管理：用价格手段实现水资源循环利用

在水资源许可制度体系以及水资源循环服务市场的支持下，政府需加强对高耗水企业节水减排效果的管理。对于每个项目提供节水和减污补贴资金，减轻企业负担，最大化激励企业控制用水总量，采用高新科技提高节水效率，减少排污总量。

节水补贴资金按照项目实施后，每年节约水资源总量能够为当地提供工业发展预期值一定比例作为节水补贴资金，补贴年限为N年，相当于由政府财政出资向高耗水企业购买水资源使用权。计算公式如下：

式中，V1为项目节水补贴金额，L为项目年节约水资源总量，G为当地万元工业增加值耗水量，R为节水补贴系数，取值范围需要科学核算。

减污补贴资金按照年减少污水排放量，折合同等规模污水处理厂建设投资金额的一定比例作为减污一次性补贴资金，相当于由政府财政出资向高污水排放企业购买污水排放权。计算公式如下：

式中，V2为减污补贴金额，B为年减少污水排放量折合建设同规模污水处理厂投资金额，S为减污补贴系数。一般取值范围需要科学计算。

两项补贴资金全部用于补贴合同水资源管理项目，以减轻项目投资负担，加快整个行业的技术升级。通过实施合同水资源管理项目的收益来实现污水资源化利用，为项目方提供循环用水，收取供水水费以获得收益。

三、实证研究

1.洗涤行业水资源循环利用

随着城市人口的不断增加，宾馆、饭店、学校、医院、客运等洗涤需水量日益增长。据统计，北京市正式注册的商业洗涤厂有1000多家，每天有约10000台工业洗涤设备投入运行，每台设备每天用水40～60 m3。每年仅工业洗涤设备耗水超过1亿m3，同时产生的污水大部分未经处理直接排放，造成严重污染。

如果采用合同水资源管理模式对北京市全部洗涤设备进行更新改造和补贴，全部采用高效节水循环洗涤新技术，实现洗涤用水经过处理后循环使用，平均每台设备每日洗涤耗水仅2 m3左右。每年节约水资源达1亿m3，减少污水排放1亿m3。按照北京市万元工业增加值耗水25 m3计算，可以每年为北京市提供400亿元工业增加值的水资源保障。

按照合同水资源管理模式，洗涤服务企业是高效节水循环洗涤新技术需求方，同时也是合同水资源管理项目的实施方。按照公式（1）和公式（2），全部1万台设备更新的补贴金额分别计算如下：

项目节水补贴金额（按照一年计算）V1=（L/G）×R=8 亿元

式中，L为项目年节约水资源总量1亿m3，G为北京市万元工业增加值耗水量25 m3，R为节水补贴系数现假设取值2%。

项目减污补贴金额V2=B×S=2亿元式中，B为普通生化污水处理厂建设平均投资额0.2万元/m3/d，S为减污补贴系数假设取值30%。

按照每台采用“高效节水循环洗涤新技术”的设备奖励金额为10万元，设备采购价格为55万元，实际更新费用为38万元。由于该技术不使用任何洗涤剂，实际运行能耗低，通过节水、节能、节约洗涤剂，2年内就能收回更新设备投资，企业的经济效益十分可观。

通过合同水资源管理模式，财政资金只需一次性投入10亿元，就可以为北京市每年节约1亿m3水资源，减少1亿m3污水排放，还能为400亿元工业增加值提供水资源保障，在改善环境生态、促进经济发展、提升行业技术水平、提高技术持有单位效益等方面，效果均十分显著。

该技术如果在北京、天津、上海等水资源短缺的大中城市全面推广，将会产生更大的经济环境效益。

2.印染行业水资源循环利用分析

纺织印染行业是我国传统优势产业，对促进国家经济发展、居民就业、出口创汇具有十分重要的作用。据统计，浙江省目前有2000多家印染企业，每天排放产生废水约250万m3，全年按照300个工作日计算将产生7.5亿m3工业废水。大部分企业已经建立了污水处理设施，由于大多数企业采用传统工艺，处理费用高（超过6元/m3）、水质达标率相对较低，处理后的生化水仍需输送到污水处理厂进一步处理。一些印染企业为了降低成本，无视国家政策法规，出现了偷排、超排、乱排的现象，严重破坏了生态环境，危害人民群众身体健康，严重影响经济社会环境的发展。

印染企业亟须对水处理工艺进行升级改造。采用电化学、树脂交换、EHBR膜曝气生物膜反应器等技术研发的新型印染行业水循环利用技术，具有工艺流程短、结构简单、占地面积小、运行成本低、产泥量少等优势，并且可以根据污水浓度和处理量灵活组合扩容。利用这类技术对印染原水处理后，COD、色度、盐度等主要指标都达到了印染工艺用水标准要求，可以实现印染行业用水循环使用。浙江省2000多家印染企业全部采用水循环利用技术进行更新改造，以浙江省万元工业增加值耗水为47.8 m3为例，能够为全省节约7.5亿m3水资源，减少7.5亿m3污水排放，每年为浙江省提供1567亿元工业增加值的水资源保障。

按照合同水资源管理模式，印染行业企业为“印染行业水循环利用技术”的需求方，项目由提供合同水资源管理项目服务的实施方投资。

按照公式（1）和公式（2）全年处理7.5亿m3污水并实现循环利用的补贴金额，分别计算如下：

项目节水补贴资金V1=（L/G）×R=31.38亿元

式中，L为项目年节约水资源总量7.5亿m3，G为浙江省万元工业增加值耗水量47.8m3，R为节水补贴系数现取值2%。

如果按照2年进行补贴,那么补贴总额=2V1=62.76亿元，减污项目补贴资金V2=B×S=25亿元

式中，B为印染污水处理厂建设平均投资额0.2万元/m3/d，S为减污补贴系数现取值50%，合计补贴资金总计119.14亿元。

折合为排放规模为1000 m3/d印染企业，水资源循环利用改造项目补贴资金为351万元。“印染行业水循环利用技术”改造平均投资额为450万元。污水回用供水费用按照6元/m3，全年收入180万元，成本90万元，不计算节约土地等其他收益，项目实施2年内能够收回全部投资。这样既保障了地方经济发展，又维护了印染企业的利益，还保护了生态环境，使技术持有单位得到了应有的回报，实现多方共赢。

四、结论与政策建议

①合同水资源管理模式对改造洗涤、印染生产行业具有较强可行性，可有效提高企业经济效益和社会效益。政府管理部门需要强化取水许可制度，引导市场要素进入，并提供节水和减污补贴，以保证水资源合同管理模式的顺利建立和实施。

②运用市场手段，推行合同水资源管理模式，通过建立洗涤、印染等行业高耗水、高污水排放企业项目示范，为全国其他高耗水、高污水排放的行业水资源循环利用提供新模式和新样板。

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