浅议我国府际间政策执行的沟通模式——以房产调控政策为例

付小飞

贵州大学公共管理学院

浅议我国府际间政策执行的沟通模式
——以房产调控政策为例

付小飞

贵州大学公共管理学院

长期以来，在我国政策执行过程中似乎都无法避免一个现象，地方政府对中央政府的政策，向下传达的层级越多，政策偏离的越严重，最终，当政策执行时，初始的政策目标已扭曲，政策执行的效果也就与决策层起初预想的相差甚远了。本文试图从中央政府与地方政府之间的政策执行沟通模式的角度来分析这一现象产生的原因并运用府际间沟通模式理论，以房地产调控政策为案例载体进行初步的探析。

政策执行；执行偏差；府际沟通

一、引言

（一）概念界定

政策执行是把政策目标转化为政策现实的过程，是政策过程中最重要的环节之一。台湾学者朱志宏认为，公共政策能否正确的执行，主要取决于四个主要的条件：一是沟通、二是资源、三是执行者的态度、四是官僚机构。因此，在政策执行中，实现有效的沟通与协调就显得十分必要且有意义。1

府际间的沟通主要是指上下级行政组织尤其是中央政府和地方政府之间凭借一定的媒介和通道传递思想、情报信息、观点、情感，以期达到相互了解、支持与合作，谋求行政体系有序运转的一种管理行为或过程。它是政策执行的血液，在政策执行过程之中起着重要的作用，也是影响政策执行效果的重要因素之一。

（二）我国府际间沟通现状

近年来，随着我国行政体制改革的推进，府际间沟通协调的重要性得到广泛的重视，起初的行政沟通手段落后、效率低下的状况有了初步的改善。但由于历史、体制等诸多方面的因素的影响，政策执行沟通过程中还存在诸多问题，从而产生政策执行偏差，进而影响公共政策质量。究其原因，是多方面的。爱德华在《执行公共政策》一书中，认为沟通、资源、执行者偏好、官僚组织结构四项主要因素的互动关系，直接或间接地影响了政策的执行状况。从我国目前的情况来看，中央政府颁布出的政策、指示在传达会给地方政府的过程中，可能会不断地被修改，最后与决策者的初衷相差甚远，甚至南辕北辙。如果我们将中央政府视为政策决策者，那么决策者如能将政策内容及执行方法清晰地传达给下级政府及其政策执行人员，则能够以整齐划一的步伐，促进政策执行的顺利进行。但是，现实情况却是，政府所制定的政策不能通过沟通传达给政策执行者，政策职能停留在意识层面，而无法发挥解决社会问题的作用。而政策执行者对政策的认可程度和政策的执行效果，也大多取决于政策制定者对政策的表达和解释以及执行者对政策的理解。因而双方的沟通渠道能否畅通和有效就十分重要了。2

二、府际间沟通模式理论框架分析

日常工作中的政策执行构成了国家正常运行的微观基础，但是有关府际间有效沟通的理论分析模式的苍白无力却在很大程度上限制了政策的高效、完善的执行。西方公共政策学者从不同理论角度研究影响政策执行的因素，形成了各种不同的政策执行模型。

（一）高金的府际间政策执行沟通模式

1、麦尔科姆•L•高金在其出版的《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型》一书中，将政策执行视为一种复杂繁琐的的过程，认为政策执行是一系列发生于不同时间与空间的政治与行政的过程。因此，他主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，其所提出的“府际间政策执行沟通模型”即着重于探讨政策执行的动态过程。

如果结合我国的行政体制来进一步的剖析这一模型我们可以看出，

第一：在“府际间政策执行沟通模型”中，政策执行的影响因素依据其独立性分为三类。独立的自变量包括中央政府的诱导和约束、地方政府的诱导和约束，这两者都是事先存在的。中央政府作出决定启动了政策执行过程，而这一决定在传达的过程中通过内容和形式会在不同程度上会约束政策执行人员的选择和行为。而地方政府回应中央政府强加的诱导和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。

第二：该模型中间变量是由中央政府决策与地方政府决策共同影响的，地方政府能力与地方政府输出的决定是两个重要的中间变量，而因变量则受其影响，也即地方政府政策执行深受地方政府的能力与输出的影响，

第三：地方政府政策执行情况又将反馈回中央政府作为其诱导和约束因素。这一模型分析的重点在于府际间关系对政策执行的影响，突出强调了地方政府的相对独立性，体现了一种综合的看法。

第四：我们在进行政策分析中容易忽视影响因素之间的相互影响，而该模型区分了这一点，所以正因如此，该模型的提出意义重大。在高金之后，他的追随者们丰富与发展了“府际间政策执行沟通模型”的内容。运用其代表人物施柏莉的观点结合我国行政体制来看：政策是否能够有效执行，在于建立正面的府际间运作关系。3

（二）范•米特与范•霍恩的政策执行系统模型

除了高金的“府际间政策执行沟通模式”，范 米特与范 霍恩的政策执行系统模型同样也将组织间沟通视为影响政策执行效果的主要因素之一。在其代表作《政策执行过程：一个概念的架构》一文中提出，在政策执行过程中存在六大影响因素，它们分别是：政策目标与标准、政策资源、组织间的沟通与强制行为、执行机构的特性、政治经济与社会环境、执行者偏好。其中的组织间的沟通与强制行为的因素是指政策的有效执行需要执行机构与人员通过各种沟通方式，明确政策的目标、评估的标准、执行的技术与程序等。

该模型的贡献在于找出了若干有价值的因素，建立了政策与实施之间的关系，而且也说明了各变量之间的关系。在关于府际间沟通与政策执行的关系中，政府政策实施模型给我们这样的启发：政策实施的成功与否，部分取决于实施机构的有效沟通。假如在实施中出现了沟通方面的问题，可以从政策的目标和标准、组织沟通与实施活动、执行机构的特点以及执行者的意向此四者的互动关系中找到解决问题的方法。由于实施人员在实施政策过程中可能会不同程度的对公共政策的拒绝实施，拒绝的理由不外乎认为政策违背了他们个人的价值观念、自我利益、组织认同感或习惯的人际关系。除以上涉及的两个政策执行模型，麦克拉夫林的政策执行互适模型、雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型也都涉及到了政策执行过程中沟通的重要性和影响力的研究。

综合高金、史密斯、范 米特等人的理论，中央政府与地方政府间的有效沟通与及时反馈对政策执行的效果起着至关重要的作用。在实际操作过程中，中央政府着眼于整体，很难顾及到所有目标群体的利益；而地方政府与中央政府存在上下级的绝对领导与服从关系，导致层级之间缺乏相互对话性质的沟通，下级的执行信息很难真实的反馈给上级，从而导致政策执行过程中偏差的产生，导致政策执行脱离了决策者的初衷。

三、以房控政策中的府际沟通问题为例的案例研究

众所周知，最近几年房价问题不仅受到了广大民众的广泛关注，也引来了各路专家的激烈争论。为遏制房价过快增长，中央一再出台相关政策，试图以此整顿和规范混乱的房产市场。然而，政策一到地方就阻力重重，难以得到有效执行。这里面固然有集权与分权的博弈、地方政府债务问题导致的寻租行为等原因，但是，我们应该看到，上下府际之间的政策执行沟通不善向来都是导致房产行业高烧不退的不可忽视的原因。

（一）房控政策执行中独立自变量原因分析

中央政府密集出台一系列房调控政策，但是房价仍高烧不退，这其中有一个重要原因是得到广泛认可的：中央政府与地方政府关于政策执行没有达成一致，出现了政策执行的偏差，导致中央政府出台的房地产政策没有得到完善的执行。高金的“府际间政策执行沟通模型”中体现了政策执行的影响因素依据其独立性分为三类。独立的自变量包括地方政府的约束和诱导。面对房产政策时，地方政府面对的则是出于自身财政约束与政府官员自身利益的诱导：

1、财政约束

首先，地方政府的财政收支存在广泛的不平衡。我国当前实行的是中央政府与地方政府在区分事权的基础上区分了的财权，财政收入的大部分集中在中央，地方政府的财政主要靠中央财政的支出，简言之就是分税制。但支出方面，地方财政又承担了大部分的支出责任，严格限制各种规费收入的政策，也让本已不堪重负的地方财政各种非预算外资金收入大幅减少。同时，地方政府又承担着执行中央政府政策的责任，这给地方政府的财政造成巨大压力。

2、利益诱导：

与中央政府相比，地方政府的人员素质、政治思想觉悟、大局观念等较低。房价的快速上涨拉动地价的上涨，对地方政府来说，无疑是一个巨大的利益诱惑。其次，受制于我国目前实行的干部任免考核机制，地方GDP、地方财政收入对国家的贡献大小等指标在一定程度上决定了地方“一把手”的升迁与否。综合这些利益诱导的因素，导致了地方政府人员寻租行为的产生，甚至导致官商勾结，从而导致房价难以得到有效控制。

（二）房控政策执行中因变量原因分析

在府际间的沟通过程中，地方政府的反馈是重要的中间变量，因变量则受其影响。当政策执行成为一种单方面的指令行为，那么完成执行也就成了一种任务式的应付。当每一个层级都这样想、这样做的时候，整体执行的效果也就可想而知。在贯彻执行房产政策的过程中，政府通过行政手段试图改变完善反馈过程。如果根据高金的“府际间政策执行沟通模式框架图”来分析的话，中央政府颁布的房产政策沟通模型如下图所示：

目前，如果就货币政策和房产政策上做出调整，对地方政府的财政压力来说，作用不大。如果采取强制性措施让地方政府执行中央的政策，很可能造成地方政府的消极对待，地方政府作为是房市利益的受益方，同时也是具体宏观政策落实人，责任重大，因此从制度有效性的观点看，要使房产政策真正的得到落实，就需要有能摆脱利益影响、独立于利益之外的监督机制。综上所述，基于地方政府在贯彻实施房产政策中的重要作用以及存在的府际间沟通不良的局面，也许建立良好的沟通机制就是房产政策得到真正落实的关键之处。否则，相关的房市调控政策也许在执行过程中沦为纸上谈兵。

四、保证府际间良好沟通的政策建议

无论是中央政府还是地方政府，在政策制定与政策执行的过程中都离不开良好的沟通。快速有效的沟通可以保证政策完整及时的执行，反之，缓慢失效的沟通往往产生政策执行偏差。基于此，各级政府要认识到沟通的重要性。府际间必须就此达成共识。

（一）精简组织层级以增加沟通的效率

精简组织的层级，可以加快信息交流速度、增加同级沟通的次数、提高政策执行的效率。在决策执行过程中，政策从中央政府向地方政府传达的过程中有时无法避免的存在偏差，这就带来政策调整的问题，这时候需要政策的参与者也就是中央政府与地方政府的参与，增加沟通以解决诸多问题。

（二）重视政策的科学性

政策制定与政策执行中保持科学性要求中央政府与地方政府都要客观、科学的对待政策。众所周知，不管什么政策，制定者都是人，无法避免局限性的存在。因而在政策制定过程中，需要充分周全的考虑到政策相关者的利益，科学开放的把握政策。

（三）政策制定者与政策目标群体之间保持良好的沟通

可以说如果能够和目标群体之间得到良好的沟通，政策的执行任务就完成了一半。具体的来说，中央政府要要充分重视与目标群体的沟通，重视他们的需求，以平等的姿态公正、客观地去分析其在政策执行过程中遇到的困难。在准备阶段，中央政府应该通过各种方式告知目标群体希望了解的东西，地方政府坦诚、公正地与他们一起 解决社会问题，这些沟通有利于双方相互理解，减少沟通的阻力从而引动政策高效、彻底的执行。

注释

1张骏生主编.公共政策的有效执行.清华大学出版社，2006年12月

2张骏生主编.公共政策的有效执行.清华大学出版社，2006年12月.

3徐家良主编.公共政策分析引论.北京师范大学出版社，2009.01.

[1]张骏生主编.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006，12.

[2]徐家良主编.公共政策分析引论[M].北京：北京师范大学出版社，2009.01.

[3]宁骚主编.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2011.06.

[4]吴胜，张凤军.公共政策执行难的原因分析[J].中共成都市委党校学报，2003

[5]周国雄.公共政策执行力与利益主体 [M].上海：华东师范大学出版社2008

[6]陈谭 公共政策学 [M].长沙：湖南师范大学出版社，2003

[7]金太军. 公共政策执行梗阻与消解 [M].广州：广东人民出版社，2008

[8] 杨菊先.公共政策执行障碍分析[J].湘潭大学学报，2004

付小飞，贵州大学公共管理学院行政管理专业2012级硕士研究生，研究方向：公共组织与公共经济。