基层预算单位综合财政监管探索——以河南省直基层预算单位为例

●李志刚 赵文康

基层预算单位综合财政监管探索
——以河南省直基层预算单位为例

●李志刚 赵文康

2010年以来，河南省财政厅采取“先行试点、循序渐进、逐步推广、完善规范”的工作方式，以会计信息质量检查为切入点，以数据对比分析为抓手，以制度健全完善为支撑，探索推进省直基层预算单位综合财政监管试点工作并取得初步成效，但在财税体制改革、财政监督转型背景下，仍有诸多问题亟须完善和解决。笔者通过对河南省直基层预算单位综合财政监管进行思考，提出了深化综合财政监管工作的对策与建议。

一、开展综合财政监管工作的做法与成效

（一）强化组织领导，注重运作协调，初步形成科学运作的组织协调机制

内部组织协调机制运转有序，厅监督检查局牵头负责、组织协调、复核审理，各监督检查处按辖区分工具体负责实施监管活动。外部沟通衔接渠道多样，各监督检查处通过明确联系人、交换邮箱、创建QQ群、报送信息等形式，建立定期联系沟通制度，初步构建了“科学合理、权责明确、规范高效”的综合财政监管工作机制。

（二）健全信息采集，摸清单位底数，初步形成衔接顺畅的信息采集机制

健全信息资料采集报送制度，各监督检查处依托网络查询、内网收集、单位报送、资产盘点和现场检查等多种途径，广泛搜集单位基本情况、预算编制、执行和决算、资产管理、财务管理、非税收入征缴等监管资料，分类建立综合财政监管基础资料数据库。各监督检查处不定期开展专题调研和座谈走访，摸清基层预算单位家底，确定综合财政监管重点。

（三）依托会计监督，开展现场监管，初步形成规范有力的现场监管机制

以会计信息质量检查为切入点，坚持现场监管与会计检查捆绑同步，推行使用财政检查软件。通过查阅账簿凭证资料、约谈走访财务人员、实地查看固定资产、比对核实相关数据等方式，对基层预算单位进行综合摸底检查，重点发现预算执行、资金资产与财务管理漏洞以及违法违纪问题，督促基层预算单位完善内控、加强管理、健全制度，提高了其财政财务管理水平。

（四）建立数据指标，加强分析评价，初步形成全面系统的数据分析机制

研究制定监管操作规定，设计制作人员结构、收入结构、支出结构、预算管理、财务管理等一系列结构性和趋势性分析指标，建立综合财政监管数据分析指标体系，对预决算数据进行整理、汇总、统计、分析、评价。并利用“金财工程”开展数据核对，将基层预算单位报送的数据信息与OA支付管理、资产管理等系统的相关数据比对核实，初步锁定异常问题，提高现场检查的针对性。

3)浙江省观光采摘节的节期主要有一周以下、半个月左右、一个月左右、三个月左右、半年以上五类，每个节期的内容和主题存在差异，应从文化和内涵方面提高短期节庆的质量，应多挖掘长节期的观光采摘节的外延优势，寻找其与其他产业的结合点或者果品自身的新颖的切入点；浙江省观光采摘节的市场非常活跃并向着综合性、主题性的趋势发展。

（五）转变监管理念，坚持服务基层，初步形成运行高效的服务指导机制

各监督检查处始终寓服务于监管中，寓指导于检查中。现场检查时，及时主动与被检查单位沟通问题，充分听取被检查单位陈述意见，纠正提出正确的会计处理方法。日常监管中，各监督检查处与基层预算单位保持电话、邮件的密切联系，及时解答困惑与难题，督促整改不合规问题，总结推广基层预算单位管理的经验做法。

二、开展综合财政监管工作的问题与困惑

（一）沟通准备不到位，思想认识需提高

前期与基层预算单位沟通不足，未提前发送综合财政监管文件及资料清单，被监管对象对综合财政监管工作认识不到位。检查人员培训时间较短，未能充分消化吸收内网系统上的预决算相关资料并加以转化利用，非现场监管环节未做好充分准备。监督检查局未及时召开总结座谈会对监管工作进行深入整理分析，各监督检查处分散自主开展非现场监管工作，缺乏集中沟通的交流平台和统一高位的工作指导。

（二）操作规程不细化，监管程序需完善

操作规程仅是一个指导性文件，操作规程不够细化、执行口径不够统一、指标设计不够规范，对综合财政监管的方式、手段和要求等规定得不够具体，操作性不够强，使得各监督检查处实施综合财政监管的方式不一，内容各有不同，实施结果也缺乏可比性。缺乏具体而明确的配套制度和实施细则，在具体操作层面还远不能满足实际工作需求。

（三）人员结构较单一，经验能力需提升

各监督检查处年轻干部较多、监管经验不足、年龄层次和知识结构单一、信息技术应用较少，尤其是预算管理知识欠缺、财政管理政策不熟悉，懂业务、敢监督、精统计、善操作的复合型监管人才还比较缺乏。监督检查干部业务培训机会较少，由于内部岗位交流受限，对财政业务知识的学习实践途径匮乏，知识更新充实不足，与财政监督科学化精细化要求不适应。

“金财工程”信息系统未对财政监督提供应有的技术支持，目前开通的部分OA系统仅具有收集、汇总和查询功能，尚无法实现预警、分析及评价等。缺乏专门的软件处理和分析日常监管数据，监管工作仍停留在手工建立台账和事后检查上。新开发的现场检查软件与财政业务衔接性不强、模块运用不成熟、后台支持不到位，检查人员操作不熟练也间接影响了使用效果。

（五）监管手段不丰富，综合效果需扩大

目前综合财政监管除了信息采集和资料报送外，只有结合专项检查开展，非现场监管工作基础较为薄弱，数据分析、约请谈话、调查核查等具体方式远未使用到位，未对全省数据进行综合系统有效的分析、评价、运用，对基层预算单位的行业现状和特点掌握得不够全面深刻。尚未完全建立与预算安排相结合的成果利用机制，监管成果对财政资金和项目安排的约束机制还不够健全。

（六）监管创新不够强，监督机制需转型

省级财政监督与财政部派驻地方财政监察的职能授权不尽相同，财政监管还存在职能作用发挥不充分、融入中心工作不够等问题，需要进一步探索完善富有特色、切合实际的综合财政监管方式方法和运行机制。监督检查人员绩效监督意识不够强，仍存在“重合规监管轻绩效监管”的思想观念，绩效监督工作未有明显推进。

三、深化综合财政监管工作的对策与建议

（一）加强政策宣传培训，营造良好监管氛围，健全完善综合财政监管的组织保障

一是深化思想认识，提升监管理念。财政监督人员要转变监管服务理念，增强服务意识，建立综合财政监管工作常态机制，充分发挥省级财政监督机构的桥梁与纽带作用；基层预算单位要把综合财政监管当成严格预算编制执行、保障国有资产安全、优化制度建设、提高财务管理水平的重要契机，不断提高预算管理水平，提升财政资金使用效益，助力财政管理改革不断深化。二是加大宣传力度，形成监管合力。充分利用现代化网络平台，积极搭建政策宣传和沟通交流平台，通过召开高层联席会、举办座谈会和业务培训班、新闻媒体报道等形式，扩大综合财政监管工作的影响，营造良好的工作氛围。积极建立良好畅通的沟通机制，完善及时反馈、定期会议沟通、重大财务事项报告、问题整改落实情况报告等制度，形成整体合力，确保综合财政监管工作取得实效。

（二）细化规范操作办法，制定监管配套措施，健全完善综合财政监管的制度保障

一是认真总结试点经验。及时召开工作总结交流会，对实践中涌现出的有效做法，尽快建章立制固定下来，对监管层次、程度和范围等进行具体化。定期对综合监管工作进行综合评价，总结基本经验，规范基本做法，剖析基本问题，制定改进措施，逐步提升对基层预算单位的综合监管水平。二是细化完善操作规程。尽快研究完善综合财政监管操作规程，建立科学的分析指标体系，设定有效的分析评价方法，对监管方式如约请谈话、实地走访、现场调查、现场核查等形成书面记录的格式和内容进行明确，制定监管规范，统一监管标准，增强可操作性。三是健全完善配套制度。建议从信息采集报备、数据采集、数据分析、约请谈话、实地走访、现场核查、现场调查、沟通协调工作制度等方面制定综合财政监管暂行办法，增强规范性文件的操作性和执行力，提高综合财政监管工作的规范化和制度化，为全面推开综合财政监管工作打牢完备的制度基础。

（三）明确分类监管重点，优化监管工作流程，健全完善综合财政监管的程序保障

一是实施分类监管，突出监管重点。充分掌握预算单位基本情况，集中优势力量实施分类监管：行政单位应以预算监督为主线，全面监管财务、资产、政府采购等事项；事业单位应以资产监管为主体，全面关注预算单位财务会计的规范性、内控制度的有效性、财政资金的安全性等内容；企业化管理单位应重点围绕会计信息质量实施监管。二是优化监管流程，推进整体向前。职责分工上，监督检查局要加强组织协调和调查研究，确定工作目标、成果利用等重大问题；各监督检查处要全面谋划、精心组织、抓好落实。监管内容上，要对重点年度的预算、财务、资产等情况实施“一揽子”监督检查，适当增加对以前年度追溯检查。监管方式上，要创新监管措施，规范运用程序相对简捷的核查、调查、约谈等方式，对发现的问题及时督促整改和处理处罚。监管程序上，要创新优化检查程序，简化征求意见环节，充实检查报告内容，提升管理建议的指导作用。

（四）丰富完善监管方式，充分利用监管手段，健全完善综合财政监管的方法保障

一是推行简便有效的现场监管方式。继续推行与会计监督同步的现场监管制度，积极利用现场调查、现场核查等手段核实疑点问题，提出管理建议。根据需要赋予各监督检查处对基层预算单位的预决算、行政事业性收费、银行账户等综合监管权限，通过有效抓手真正发挥监管效能。二是完善动态持续的非现场监管机制。强化数据分析评价功能，对不同时点不同范围的数据进行多角度全方位分析，准确全面掌握财政事项运行过程中的薄弱环节，增强分析结果的指导作用，逐步实现从经验型管理向以理性分析为基础的数据型管理的转变。三是强化监管结果的有效利用。既要对查处的问题进行督导纠偏，还应对普遍性或特别重大问题坚持“以点带面”方式予以处理，建立与预算安排相结合的成果利用机制，对预算定额标准及资金分配办法的合理性、资金使用绩效和资产管理情况进行分析评价，为完善财政管理政策提供决策参考。

（五）增强人员业务能力，提升综合监管水平，健全完善综合财政监管的人力保障

一是优化监管人员结构和配置。综合监管人才队伍必须具有合理的知识结构、优良的智能结构以及梯次的年龄结构。加大监督干部轮岗交流力度，通过以老带新、以强带弱等方式，发挥人力资源优势，并组织外出考察调研、座谈交流，有效借鉴外部监管经验，打造一支能征善战的复合型监管队伍，为全面开展综合监管奠定人力基础。二是提升监管人员业务能力和监管技术。以“全员参与、分类指导、普遍提高”为原则，将信息技术与财政监管有机结合起来，建立完备的学习培训制度，将监督干部纳入全省财政系统业务培训范围，组织系统学习部门预决算、国库集中收付等知识以及计算机操作技能，不断提高业务技能、政策水平和监管能力。三是加强基层预算单位财务培训和财会队伍建设。采取灵活多样的培训方式，分层次分行业对基层预算单位财务人员开展业务政策培训，为提高基层预算单位的财政财务管理水平提供坚强保障。

（六）加快信息软件建设，构建综合监管平台，健全完善综合财政监管的技术保障

一是研究开发综合监管软件，建立综合监管网络平台。财政监督信息化水平低，严重制约了综合财政监管工作的整体进程，必须强化信息监管意识，提高监管信息化水平。根据财政监督的实际需要和基层预算单位特点，依托“金财工程”，加快开发高效便捷的综合财政监管信息系统，与相关业务管理系统对接共享，实现监管信息数据的采集整理、汇总查询、比对分析、报表管理和风险预警自动化，真正实现对被监管对象多角度、动态化、智能化监管，切实解决软件不兼容、数据不具体、处理效率低、信息不共享等问题。二是加快完善现场检查软件，提高监督检查效率。加大设备投入力度，建立财政监督综合检查系统，充分运用系统开展项目资金选案、文书形成、检查成果利用，提高现场检查效率；分类形成检查案例数据库、法规政策数据库、检查文书数据库，为综合财政监管提供基础业务支持。

（七）推动综合监管创新，促进财政监督转型，健全完善综合财政监管的动力保障

一是紧跟时代发展需要，积极转变监督理念。根据党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神，按照财政部部长楼继伟关于“财政监督工作必须转型，工作重点要放在预算执行监督和过程控制上”的要求，深入开展调查研究，加强顶层规划设计，强化预算绩效监督，实现财政监督由检查型向管理型、由纠错型向预防型监督、由安全性和合规性向效益性、由注重事后检查向事前审查、事中监控、事后处理的全过程监督转变。二是主动融入财政管理，促进财政监督转型。综合财政监管具有自身独特的监督优势和实践效应，是财政监督方式的重大变革，是财政监督转型的切入点和重要途径。各级财政部门要积极开拓创新，高标准统筹推进综合财政监管工作，探索实施对预算编制与执行过程的动态管控、督促和纠偏，科学恰当地嵌入财政管理中心工作，积极构建现代财政监督制度，有力促进财政监督转型升级。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）