中心城区工业用地退出路径与机制——以上海为例

◎ 张盼盼 王美飞 何 丹

中心城区工业用地退出路径与机制
——以上海为例

◎ 张盼盼 王美飞 何 丹

上海作为中国经济快速发展的城市，面临的城市问题也是富有挑战性的。随着上海城市功能的转型，中心城区工业用地逐步退出，或保留转向都市产业和创意产业，或整体拆除重建，不断改变着城市的空间结构。在国内外相关研究的基础上，梳理了上海中心城区工业用地多元化的退出路径，从政府、市场、社会三个层面分析工业用地退出机制。

工业用地 退出路径 退出机制 中心城区 上海

一、导言

上海市2014年印发的《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》中指出按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求发展城市建设，这就意味着上海已将3226平方公里作为未来建设用地的终极目标，按此计算，到2020年上海新增建设用地总量应控制在150平方公里以内①。同时，上海提出构建“世界城市”发展战略，不断提升城市功能优化产业结构，调整土地利用格局。一方面中心城区金融业和现代服务业的发展需要更多的空间资源，另一方面曾经占据中心城区的老工业用地长期闲置、低效利用。在“增量受控，存量低效”的背景下，探寻合理的工业用地退出路径、构建高效的退出机制成为解决城市空间资源问题的必然趋势和重要途径。

国内外学者在工业用地退出方面已取得了一些研究成果。国外发达国家较早实现工业化，在工业用地退出方面的研究更为全面。莱瑟姆（Latham）从物质空间层面研究了伯明翰布林德利地区的工业用地退出路径[1]；哈德森（Hudson R）从社会、政治、经济层面研究分析了西欧老工业地区在过去30多年时间里经历的经济衰退、失业率上升、产生新的阶级、商会和政党等问题[2]。

国内在工业用地退出方面的研究起步较晚，学者们除了介绍国外经验，对工业用地的退出路径以及经济政策也做了一定的研究。何丹等人比较分析了欧美国家工业用地退出过程中棕地治理与再开发的经验[3]；李冬生以上海杨浦老工业区为例，研究了工业用地更新与调整问题，提出了“工业杨浦”向“知识杨浦”转变的城市发展策略[4]；韩娇研究了深圳旧工业区升级改造、功能置换和工贸混合利用中的土地政策问题[5]。

从既有研究可以看出，国内外学者对工业用地退出的研究既有物质空间层面的，也有社会、经济、政治等非物质空间层面的。由于发展阶段不同，区位不同的工业用地退出路径各异，影响其退出路径的机制也不尽相同。本文以上海市为例，分析梳理其中心城区工业用地的退出路径及退出机制，以期为今后工业用地的退出路径和机制提供参考。

二、上海市中心城区工业用地退出路径

基于数据的可获性，本文选取黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区和杨浦区八大城区作为研究对象。这一区域是上海市的传统中心城区，是城市发展过程中经过逐渐扩展形成的，经历了工业用地的兴起、扩张和衰退，是工业用地变化最为激烈的、最具代表性的区域。1993年中心城区工业比重首次低于周边区县的比重，第三产业比重也在1999年赶超第二产业，并强势发展，2013年第三产业比重达62.2%（上海统计局，2013）。在城市发展、产业更替进程中，中心城区释放出大量工业用地，但由于用地性质、土地产权归属、利益群体复杂等原因在退出路径选取过程中存在一定局限性。

上海市中心城区工业用地退出主要是通过功能置换实现的。功能置换模式强调改变土地使用功能，优化城市产业结构。实现的路径是通过发展新兴产业和非生产性产业优化资源配置，注重经济效益、社会效益和生态效益的共赢：工业用地退出获取了经济收益，解决了工业用地退出过程中产生的失业问题，并保护和开发了工业遗产的历史价值和文化价值，改善了人居环境（表1）。

（一）新兴产业导向的退出路径

随着城市快速发展，原来城市的“边缘地带”成为城市中心区域或片区中心。“高污染、高能耗、低效益”的工业难以满足优越区位条件对进驻产业的要求，不得不退出发展高附加值产业，充分挖掘工业用地的潜能。

1.都市型工业

为适应城市发展需要，1990年代上海调整工业布局，改造和搬迁中心城区污染企业，为避免中心城区出现“空心化”，逐步形成了在中心城区发展都市型工业的战略思路。1998年开始，上海提出了“发展都市型工业”的新概念、新思路，1999年上海市政府正式提出要“形成以高科技产业为主导，支柱产业为基础，都市型工业为特色”的现代工业体系目标，而且把都市型工业与高新技术、支柱工业作为上海工业经济发展的三大板块并列入“十五”计划和2015年发展规划[6]。

表1 上海市中心城区工业用地退出发展历程

上海通过发展都市型工业，利用闲置厂房当“房东”，采取企业管理园区或是街企合作模式，盘活中心城区存量土地，促进中小企业发展，为中心城区工业衰退带来的失业人员提供就业岗位，为国有企业和集体企业提供补充，各方通过携手合作，共同推进都市型工业发展，实现现代工业和传统工业的融合，企业、街道和职工的“三赢”。到2012年共有从业人员56.21万人，创造工业总产值3590.63亿元，实现税金总额120.75亿元（表2）。

表2 上海市主要年份都市型工业发展状况

2.创意产业

上海市创意产业是在都市工业园区的基础上形成和发展的。世纪之初都市型工业快速发展，并逐步将部分生产性服务业、研发设计和现代物流等行业纳入其中，为中心城区创意产业的发展提供了条件。早期的上海市创意产业大多是自发集聚形成的，其中具有影响力的是“M50”、“田子坊”等具有艺术气息的创意集聚区。2004年上海市经委挂牌第一批18家创意产业园区，同时一系列地方性政策法规相继出台支持和鼓励创意产业的发展。截至2013年，上海有87个创意产业集聚区和52个文化产业园区，形成了“一轴”（延安路城市发展轴）、两河（黄浦江和苏州河文化创意产业集聚带）、多圈（区域文化创意产业集聚地）的空间布局（图1）。

图1 中心城区文化创意产业空间分布

上海市创意产业经历了自发形成到“政府推动、社会参与、市场运作”的发展历程，由最初旧厂房低廉的租金、内部空间易于分割、文化底蕴丰厚等优势吸引艺术家进入，而后不断吸引影视、服装设计等行业形成产业集聚。利用工业用地自身优势及其所处区位的优质资源（如交通、高校等）发展创意产业，创造了巨大的经济效益和社会效益，尤其是为转型时期下岗工人提供了大量就业岗位，也为工业遗产的保护提供了路径和资金支持（图2）。

图2 2004-2013年上海市文化创意产业发展状况

（二）非生产型导向的退出路径

随着经济发展和社会进步，人们对居住空间和生活环境有了更大的要求，除了物质环境的满足，也不断追求精神与文化上的享受。中心城区从来就是人口集聚区，现有住宅不仅在数量上无法满足人口的增长，在质量上也无法满足人们的需求——人们迫切要求改善居住条件、增加公共开放空间。随之而来，利用旧工业建筑独有特色进行一般性商业开发也成为工业用地退出的路径选择之一。

1.房地产开发

受级差地租吸引与市场机制的推动，中心城区进行大规模的房地产开发，大量工厂被拆除，取而代之的是一片片的楼盘，工业用地转为居住用地。曾是上海市重要的工业基地——沪西工业区——处在经济体制变革的关键时期，工厂企业由于经济效益不佳、环境污染等多重因素，纷纷转型外迁。腾空的工业用地通过资源盘活整合，打造成居住为主、商务休闲为辅的新兴城区[7]（图3）。如此大规模的房地产开发实现工业用地退出主要得益于当时宽松的拆迁政策和不规范的土地协议出让政策。

利用旧工业建筑进行廉租房改造是工业用地退出的重要路径，尤其对于上海这样的特大城市而言。整治“群租”一直是建设平安上海的重要项目，而“群租”群体迫于住房压力不得已为之。因此，为外来务工人员提供廉价住房成为抵制“群租”、消除隐患、留住人才的关键。上海市独辟蹊径利用旧工业建筑进行廉租房改造，一方面弥补了由政府主导的廉租房开发模式“长周期、高成本”的缺陷，减轻了政府的财政负担，另一方面优化土地资源配置，创造社会效益。

2.公共开放空间

随着人们环保意识的增强，对环境质量的追求要求中心城区内营造更多的公共休闲空间。创办于1928年的上海大中华橡胶厂是上海市重点的“三废”，严重影响居民生活，2000年该厂由于效益不佳全面停产。通过规划改造——保留了橡胶厂的大烟囱以及曾作为录音室的法式小红楼与百年香樟——徐家汇公园成功地实现了工厂与生态环境建设相结合，为市民提供了一个良好的绿色文化空间和游憩场所。

3.其他一般性商业

90年代中期以后，一批老企业在旧城更新、市场经济的双重冲击下以旧工业建筑再利用的方式进行经济自救。企业家将一些具有优势区位和建筑特色的旧厂房重新改造，以酒店、餐饮、家具城等形式进行商业开发。

表3 旧工业建筑的一般性商业置换

三、中心城区工业用地退出机制

不同时期相关利益群体角色的不同促成了上海市中心城区多元化的工业用地退出路径。政府、市场、社会通过各自特质的发挥推动工业用地退出：政府作为上层制度的设计者，通过宏观调控引导工业用地顺利退出；市场以自由开放、级差地租促进工业用地退出；社会在一定程度上为实现工业用地退出提供民意支持（图4）。

图4 工业用地退出机制

（一）政府引导

“存量低效、增量受控”的困境迫使上海市必须通过高效利用存量用地寻求突破，但是上海市中心城区工业用地多为划拨用地的特殊性[8]使其在土地性质功能转变过程中存在极大交易成本（通过“招拍挂”实现土地转让），同时利用存量土地开发建设要比利用新增建设用地开发付出更多的成本，尤其是安置成本[4]。鉴于划拨用地中政府重要的角色扮演，工业用地退出过程中政府让渡利益以“柔性化”的政策法规、财政支持等多方面制度安排保障其顺利退出。

1.政策法规

上海市中心城区工业用地退出的政策来自于国家②和地方层面③，这些法律法规无论以何种形式出现，都是围绕工业用地退出路径以及退出过程中的土地问题这一核心内容和难点问题展开的，旨在以“柔性化”的政策为工业用地退出提供路径引导，打破高昂的制度成本困境。政策指出“以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房兴办信息服务业、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人均可不变更④”，同时对城区老工业区提出“改造利用老厂房老厂区发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供地⑤”；实行工业用地弹性出让制度，改变工业用地长达50年使用权不变的历史，为工业用地利用设置严格的准入门槛。

2.财政支持

上海市将工业用地退出作为一个综合性、长期性、系统性的工程，在财政上提供很大支持：均衡土地增值利益方面提出“采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，原土地权利人为法人的，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由土地储备机构再给予补偿⑥”；倡导产业“退二进三”方面提出“存量工业用地调整研发总部类用地的，土地出让金按照研发总部类用地与普通工业用地评估价差额的50%补缴⑦”；产业扶持方面提出“对文化创意产业采取无偿资助、贷款贴息和政府购买服务等方式（三选一）。根据项目的功能定位、服务方式和资金投入总量来确定扶持资金资助额度⑧”。

图5 土地制度变革

（二）市场促进

土地市场受市场机制和级差地租的影响不断优化配置土地资源，推动工业用地退出：改革开放以后，中国土地有偿使用制度替代了以往“无偿、无限期、无流动性”的土地使用制度，将市场机制引入土地市场，影响开发商投资经营土地，进而影响城市用地格局；城市化进程推进城市中心地域面积的扩张，原先处于郊区的工业用地逐步转化为城区，但由于工业用地承租能力有限，在城市级差地租机制的影响下，不得不向郊区继续迁移。

重要的是，产出效益是工业用地退出进行生产性和商业性改造的诱因。以文化创意产业为例，上海创意产业集聚区的三分之二来自于保护性和创造性地开发老厂房、老仓库和老大楼[9]。2004～2013年间文化创意产业增加值由493.1 亿元增至2484.24亿元，经济增长贡献率达20.2%，而具备同一区位条件的工业用地勉强维持企业生存的境地与高收益的生产性、商业性产业间的巨大差距则成为工业用地退出的加速剂。

（三）社会支持

对社会问题的关注成为工业用地退出的助推器：可持续发展观念深入人心，绿色、环保、生态成为城市居民的诉求，而工业生产过程中产生的环境污染、生态破坏问题越来越成为制约其发展的关键，中心城区的工业企业不断调结构实行“关停并转”，迫使许多高能耗、高污染、高物耗的企业外迁；原有企业职工再安置以及工业遗产保护者要求对工业遗产和工业文化的传承和发扬在一定程度上制约着工业用地退出的方向。

工业用地退出路径的选取除了考虑经济效益外，社会效益的实现也不断得到重视。仅仅靠房地产开发路径安置职工不能从根本上解决职工的长期收益。通过发展新兴产业这一路径实现工业用地退出，则可以很好地实现经济、社会效益的双赢。以“8号桥”创意园区（原上海汽车制动厂）为例，香港时尚生活策划咨询有限公司通过公开招标获得20年承包经营权，采取租赁承包市场化开发模式，汽车制动厂坐享租金收益，为下岗职工提供了稳定收入，此外创意产业具有极高的劳动力吸纳能力，2004～2013年间文化创意产业就业人员由23.76万人增至130万人。

四、结语

上海作为中国经济快速发展的城市，面临的城市问题也具有挑战性。上海地方政府积极探索了中心城区工业用地的多元化退出路径和“柔性化”制度保障机制。多元化的退出路径包括都市型产业、创意产业等新兴产业，以及房地产开发、廉租房改造、公共开放空间、一般性商业等非生产型产业；政策的柔性化主要体现在“老厂房等工业用地允许协议出让”、工业用地弹性出让等，这些为国内其他城市提供了参考范本。虽然上海中心城区工业用地退出路径和制度安排取得了一定的成绩，但是仍然面临着诸多问题。首先，工业用地退出路径虽然注重混合功能开发，但是对经济效益的过度追求，在一定程度上牺牲了社会和生态效益，特别是在旧工业用地治理和再开发过程中的环境评估等的制度安排上[3]。其次，对于工业用地退出的系统性、综合性的制度设计还不够，仍然是“查缺补漏”的制度修补或者是“个案探索”，缺乏完整的法规政策和财政支持，容易造成极高的交易成本和外在不经济性。

随着国内工业化进程的加快和产业结构的调整，城市发展对空间资源的需求越来越大，在土地“增量受控、存量低效”的境况下，中心城区的存量工业用地会成为未来城市发展的宝贵资源之一。如何结合国内具体情况，借鉴西方经验，完善工业用地退出路径和机制，引导工业用地合理退出和高效利用，将又是一个研究的新领域。

注释：

①新华网： http://news.xinhuanet.com/chanye/2014-04-17/c_1110272771.htm

②国家层面的政策：《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发[2008]11号)、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发[2014]9号）等

③地方层面的政策：《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变的若干意见》（沪府办发[2008]37号）、《关于促进节约集约利用工业用地加快发展现代服务业的若干意见》（沪规法[2008]866号）、《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》（沪府发[2014]14号）、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办[2014]25号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办[2014]26号）、《上海创意产业“十一五”发展规划》中提出的“三个不变”等

④《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发[2008]11号)

⑤《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发[2014]9号）

⑥《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办[2014]25号）

⑦《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地[2013]153号）

⑧《2013年度上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金项目申报指南》（沪文创办（2013）04号）

[1]Latham,M Swenarton.Brindleplace: a Model for Urban Regeneration.London: Right Angle Publishing Ltd,1999.

[2]Hudson R,1994.Institutional change: cultural transformation,and economic regeneration: myths and realities from Europe’s old industrial areas.In: Globalization,Institutions,and Regional Development in Europe.Eds A Amin,N Thrift (Oxford University Press,Oxford) pp 196-216.

[3]何丹.欧美棕地的治理与再开发[J].城市问题,2012(8):85-90.

[4]李冬生.大城市老工业区工业用地的调整与更新-上海市杨浦区改造实例[M].上海:同济大学出版社,2005.

[5]韩娇.旧工业区改造中的土地政策研究——以深圳为例[J].中国城市规划学术研究进展年度报告,2006:166-169.

[6]苗蓉.上海都市型工业发展现状及对策[J].出版与印刷,2003:94-96

[7]张仁桥.上海工业集聚区的空间整合与模式创新研究[D].华东师范大学博士学位论文.2007.

[8]冯立,唐子来.产权制度视角下划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例[J].城市规划学刊,2013(5): 23-29.

[9]http://www.scic.gov.cn/creative_industy_cluster/index.htm(上海创意产业中心/创意园区).2010-5-3.

[10]李冬生.大城市老工业区工业用地的调整与更新——上海市杨浦区改造实例[M].上海:同济大学出版社,2005:186

[11]陆军.城市老工业区转型与再开发:理论、经验与实践[M].北京:社会科学文献出版社,2011.

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[13]吴缚龙.转型与重构——中国城市发展多维透视[M].上海:东南大学出版社,2007.

[14]冯建.转型期中国城市内部空间重构[M].北京:科学出版社,2006.

[15]马学广.城市空间重构进程中的土地利用冲突研究——以广州市为例[J].人文地理,2010(3):72-77.

[16]唐子来.城市转型规划与机制:国际经验思考[J].国际城市规划,2013(8):1-5.

[17]栾峰.上海市属创意园区的发展历程和总体分布特征[J].城市规划学刊,2013(2):70-78.

[18]李仙德.转型期上海城市空间重构的动力机制探讨[J].现代城市研究,2008(09):11-17.

Study on the Exit Paths and Mechanism of Industrial Estates in the Central City Region： A Case Study of Shanghai

Zhang Panpan,Wang Meifei,He Dan

As one of the important integral parts of the urban construction land,industrial estate is the vital space resource for urban development.With the transformation of Shanghai’s urban functions,industrial estates have been gradually withdrawn from the central city region.Some of them remain sites for urban industries or creative industries,others demolished or reconstructed,changing the spatial structure of the city.On the basis of domestic and international researches,the authors combine the diversified exit paths of industrial estates in central area of Shanghai and analyze the exit mechanism from three aspects: government,market and society.

industrial estate; exit path; mechanism; central city region; Shanghai

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.011

张盼盼，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生，研究方向为城市与区域规划。王美飞，上海广境规划设计有限公司，硕士，规划师。何丹，华东师范大学中国现代城市研究中心副教授，博士，研究方向为城市政治经济与城市发展、城市与区域空间发展战略规划。

（责任编辑：陈丁力）

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（11JZD028）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH007）。