创新型城市建设中的制度创新

孙阿凡

摘 要：创新型城市已成为目前中国许多城市建设的首要目标，制度创新作为基础内容，发挥着制约、保障和促进作用。地方政府作为创新型城市建设的实施主体，不断加大制度创新力度应成为其今后工作的着力点。为加快创新型城市的建设，制度创新必须因地制宜、有的放矢，并注意制度的可持续性和创新网络的形成。

关键词：制度创新；创新型城市；地方政府

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0219-02

建设创新型国家是中共十七大、十八大确立的国家发展战略核心和提高综合国力的关键所在。十八大报告中提出要加快形成新的经济发展方式，以提高质量和效益为推动发展的立足点，着力增强创新驱动发展新动力。在此基础上，十八届三中全会提出要深化科技体制改革，建立健全原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的体制，健全技术创新市场导向作用，强化企业创新地位，建立协同创新机制，建设国家创新体系。为落实上述目标，中央先后批准设立了57个全国创新型城市试点，并要求在2020年实现创新型国家的建设目标，这就对各地的创新工作提出迫切要求，不断加大制度创新力度已成为地方政府的当务之急。

一、制度创新的涵义

“创新”作为一种科学思想和社会实践方法论，是一个国家发展过程中持续不断、永无尽头的主题，更是增强民族活力与凝聚力的关键所在。创新型城市建设是创新型国家建设的重要组成部分，是一个需要全方位覆盖、全社会参与、全过程联动的整体创新发展过程，是推进国家创新体系形成和城市全面协调发展的关键环节。因此，国内许多城市的地方政府都纷纷提出把增强自主创新能力、建设创新型城市作为提升城市综合竞争力的主导战略方针。

通常，创新型城市是以科技、人力、资本创新为核心要素的一种城市发展模式，包括知识创新、技术创新、文化创新、制度创新等要素，而制度创新是重中之重。这是因为在现有生产、生活条件下，制度属于上层建筑范畴，对社会经济发展起着直接的促进或制约作用，只有不断创设新的、更能有效激励人们行为的制度才能实现经济社会的持续发展和变革。也就是说，只有通过社会政治、经济、管理等制度的不断革新鼎故及永恒不歇的转化演进，才能激发人们的创造性和积极性，促使科学技术的不断发展和社会资源的合理配置，从而推动城市的持续高效发展和对周边区域的辐射、引领，实现整个国家及全社会的不断发展进步。

二、制度创新的作用

（一）制度创新可以为创新型城市的发展提供良好的软环境

制度创新在创新型城市中有着重要作用。一方面，自主创新是强国、强民之道，而制度创新由于直接影响生产力发展，是促进自主创新和经济发展的动力，也是创新体系有效运转的根本保障。因此，制度创新是创新型城市建设中需要优先解决的问题。另一方面，制度创新是创新型城市发展的基本环境要素。制度、文化、资源创新共同构成了创新型城市发展的基本环境，只有构建起规范合理、充满活力的创新制度体系，才能对创新行为进行有效调节和激励，激发、保护创新主体的积极性、主动性，并引导创新行为趋向符合社会发展的最佳目标。同时，只有政府和各类经济主体的活动都规范运行于适宜创新的制度框架内，创新型城市的建设目标才有实现的可能。因此，制度创新是建设创新型城市的基础创新。

制度创新之所以如此重要，主要原因是制度创新可以降低创新型城市建设成本。在现阶段经济分权与行政集权相结合的中国式分权模式下，地方政府作为中央与个人、团体的联系中介，起着上传下达、承上启下的桥梁作用。一方面，地方政府通过与个人和团体的服务与管理直接接触，能够及时了解基层自发产生的创新意图及对新制度的预期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的传达者和执行者，中央政策能否贯彻落实，关键是地方政府是否全力推行，能否转化诱致性变迁为中央的强制性变迁。现实中，任何制度创新都存在风险，而降低风险的最好方法是先在局部范围内进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度，并具有可行、普遍性时，中央政府才可能采纳并使其获得法律地位，在更大范围推行实施。地方政府制度创新的局部性、试验性、低成本以及风险范围小恰好可以满足这一需求。

（二）有利于区域协调发展

制度创新有利于解放和发展生产力，推动社会全面发展。目前中国地区差异较大，东、西部地区之间、沿海与内陆城市之间服务、收入悬殊，导致全国范围内发展水平的不平衡，中西部欠发达地区的滞后制约着小康社会的实现，突破这一瓶颈既是整个国民经济持续健康发展的前提，也是维持国家稳定的根本保证。在制度经济学中，内生性制度设置对区域经济增长至关重要，哪个地区获得制度上的优势就相应获得经济增长上的优势。制度优势的体现由政府决定，表现为政府是经济发展战略的制定者和强有力的推进者，其制定的制度对国家、地区发展起着决定作用，可以激发人们参与经济社会活动的积极性和创造性，促进资源的合理配置。对经济社会欠发达的中西部地区来说，地方制度创新和调控可以转化为外来的经济、文化支持和保障，引导和推动社会发展，为区域协调发展奠定基础。

三、制度创新中地方政府应该注意的问题

地方政府作为制度创新的重要主体，可充分利用对当地信息掌握最全的地缘便利来降低权力制度创新中的风险和成本，进而提高制度安排的质量和效益。但作为利益主体，又常存在追求收益最大化的动机和短期行为倾向，导致可能出现与国家大政方针相悖的所谓“制度创新”。为避免这一弊病的产生，地方政府需要注意以下几方面：

（一）制度创新要因地制宜，注意适用性和可行性

制度是在一定历史条件下为满足人类社会生产生活的需要而制定的社会规范体系，有特定而具体的适用环境和对象，如果贸然创新，必然会出现脱离现实、水土不服、难以实施的现象，不仅无法促进社会经济的发展，反而会适得其反，甚至对现有秩序起到破坏和束缚作用，导致制度创新成本大于收益，得不偿失。这就要求地方政府应在本区域产生潜在制度需要时再进行创新探索，如果没有相应需要，则不必为了“创新”而创新制度。同时，要把握好制度创新的方向，摸准制度创新的脉搏，掌握制度创新的时机，制定出实事求是、符合本地实际、行之有效的新制度、新机制，只有这样，才能真正实现低成本的创新型城市建设。

（二）制度创新要有新思路

一个地区的发展，除了受当地自然资源、历史条件、交通状况和国家政策等因素的影响外，当地政府有无改革创新意识也十分重要，尤其对欠发达地区来说，要彻底改变长期以来形成的“等、靠、要”思维定式，要充分认识到仅靠“输血”、外援是难以从根本上改变本地区落后面貌的，地方政府只有实现自主创新意识的彻底觉醒和创新行动的具体实施，才能推动经济社会的可持续科学发展。创新观念的建立，既要求地方政府官员要自觉培养成创新制度的敏锐性，增强制度创新的自觉性，又要求工作人员要具有相应创新工作的素质。对欠发达地区来说，要求地方政府官员和工作人员不能不考虑本地实际而一味单纯模仿发达地区的创新，一定要有自己的新见解、新思路，要善于提出与本地区实际情况相适应的新制度。

（三）制度创新要注意制度实施的可持续性

当前地方政府面临的问题之一是制度创新的可持续性不足，许多极具实际价值的制度创新由于不科学的政绩考核体系等原因的影响往往昙花一现，缺乏持续性。但制度具有极强的时效性，忽视特定历史时效特点的制度往往是无效制度。因此，制度创新既要避免时过境迁、不合时宜的老制度的延续，也要谨防割断历史延续性的创新，这样，才能发挥其应有的作用和持之以恒的成效。保持制度创新的可持续性，地方政府官员要以历史唯物主义史观武装头脑，充分认识到任何制度的产生和发展都离不开长期的历史延续集成，只有在借鉴历史经验和教训的基础上考虑新制度的影响，才能制定出既不割断历史、也不拘泥于以往的制度。同时，还要善于登高望远，综观全国、全世界发展趋势，立足当前，着眼未来，不仅要看到制度对当前本地经济社会产生的积极性，还要看到对今后制度创新可能带来的负面影响，不赶时髦，不搞应景型制度创新，从而制定出既符合当今时代要求，又经得起历史检验的新制度。

（四）制度创新要注重创新网络的形成

任何制度相互间都是互相依赖、互相制约、纵横联系的，这就是所谓的制度体系。目前中国大多数地方政府在选择创新型城市建设模式时，都优先选用政府主导型发展模式为主、市场导向型发展模式为辅的混合模式。该模式要求政府发挥核心带头作用，通过制定明确的创新型城市发展战略，围绕增加城市创新资源供给、完善创新机制、提高创新积极性、提升创新能力等目标而进行制度供给，制定、颁布促进创新型城市建设的政策措施，推动创新资源要素的集中，支持、鼓励创新主体之间形成互动网络关系，营造有利于创新的氛围，引导全社会参与创新型城市建设。同时，各创新主体在利益需求和竞争压力下，也会自发寻求技术上的突破和科技创新，寻找和选择最适宜的创新路径和模式。鉴于这种情况，地方政府在制度创新中要扬长避短，发挥比较优势，选择若干有优势和关键的创新支撑点，组织本地政府、高校科研机构与民间产业界进行战略互动和资源整合，充分发挥创新主体的潜在优势，建设具有鲜明城市特色的制度创新网络体系，打造城市核心竞争力，提升城市创新力，制定出最适合本地区的制度创新之路。

此外，制度创新还要注意倾听民意。制度创新的目的是促进经济社会发展，改善民生。这就要求政府制定新制度时，应该倾听民众呼声，尊重民意，充分调查研究，让所有事关民众的制度决策都能最大限度地代表民众意见，体现民众利益，尽可能达到公开、公平、公正。

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