碳排放权初始分配公平问题探析

朱玲++徐伟伟

摘 要：排污权与碳排放权系包含关系，对碳排放权属性的定位主要集中在三个方面，即许可证论、用益物权论以及环境权论。本文通过对碳排放权初始分配公平问题的必要性分析，阐明了公平在碳排放权交易中的价值，并从加强制度衔接、确定总量目标、提高监测技术等方面对促进我国碳排放权初始分配公平问题提出了建议。

关键词：碳排放权；分配公平；分配模式；完善建议

中图分类号：D922 文献标识码：A

排污权是指企业或个人在环境保护主管部门的监督管理下，依照法定程序按照国际公约、国内规则和行业机构规制获得一定的污染物排放配额，为了企业的正常生产或个人的正常生活在不损害其他单位或个人的正当环境权益的前提下向环境排放适量污染物的权利。碳排放权是排污权的一种具体形式，其针对的客体是环境容量——一种归属于国家所有的无形非静态的物。简言之，碳排放权就是排污主体向环境容量中排放碳这一污染物，并取得一定收益的权利。碳排放权与排污权属于包含与被包含的关系，二者在制度上有着一脉相承的渊源：污染物总量控制制度是排放权初始分配制度实施的基础，初始分配的公平是排放权交易的核心，可持续发展是环境与资源保护法学的存在目的和价值追求。但是，基于温室气体这一排放物自身的独特性，使得排污权与碳排放权之间必然又有些许差异，应据其特殊性制定相适宜的制度。本文主要针对碳排放权初始分配公平问题进行研究

一、 碳排放权初始分配概述

（一）碳排放权法律属性的厘定

1. 碳排放权的公权属性

碳排放权是存在于分配主体环境行政主管部门和接受主体排放者之间的法律关系，在排放总量控制前提下由环境行政主管部门按照一定的程序对申请主体发放排污许可证。此种情形下，碳排放权则带有浓烈的公权色彩，体现了国家对环境容量资源的有效配置和行政权对碳排放交易市场的直接介入。

2. 碳排放权的私权属性

根据我国物权法的规定，用益物权是非所有权人在法律规定的范围内对他人的不动产或动产享有的占有、使用及收益的权利。用益物权具有目的用益性、地位独立性和客体限制性三个显著特点。碳排放权是排放主体通过国家行政主管部门的许可而占有一定配额的排放量，对该环境容量资源加以利用，从而得到一定经济收益的权利。由此可见，碳排放权的私权属性主要体现在对权利客体——环境容量的占有、使用和收益方面。

3. 兼具公私权属性的碳排放权

随着我国环境问题的日益凸显，人类对自身生存发展权利的要求亦日益高涨，环境权即在此情形下应运而生。环境权是一种基本人权，人人生而有之。碳排放权属于人权这一范畴，一直以来被忽视，人类呼吸排出二氧化碳这一生理机能从根本上决定了碳排放权是一项基本人权。从碳排放权的“生源地”《联合国气候变化框架公约》和《联合国气候变化框架公约的京都议定书》这两个国际性文件可知，碳排放权制度的创立是为了保障权利人享有健康良好的环境权利，使其免受某些主体滥用碳排放权追求经济利益而过度排放的侵害。

（二）碳排放权交易的基本内涵

碳排放权交易作为促进我国实现自愿减排的主要路径和推动低碳市场进程的重要手段，被视为可持续的长效减排机制。碳排放权交易由两个阶段组成——初始分配阶段和交易流转阶段。这两个阶段价值追求的侧重点有所不同：在初始分配阶段，以公平为主要的价值追求；在交易流转阶段，以效益为主导追求价值目标。我国地理环境复杂，南北经济发展程度、产业结构和行业性质均存在着不同程度的差异。所以，应协调可持续共同发展的时代要求，碳排放权交易中的公平问题尤为突兀。

二、碳排放权初始分配公平问题研究的必要性

（一）初始分配公平是碳排放权交易自我完善的内在需求

碳交易的特殊性决定了碳交易市场实属信用市场，初始分配的正当性乃是信用的基本需求。市场运行绩效的标尺，第一步即是温室气体配额分配的公平，分配的公平是扼杀大企业垄断市场及操作市场的预防针。我国的碳排放交易仅处于初级阶段，不成熟的市场机制需要政府的引导。市场中不同发展阶段的大、中、小企业，需要按照不同的标准给予相应的配额促其发展。交易机制的形成与维持具体包含了三个子集，独立经济体能够达成一致有效的共识；必须按照“历史档案”原则体现公平；必须建立具有足够约束力的惩罚机制。

（二）初始分配公平是保障财产权和维护社会稳定的必然要求

宪法第13条规定，公民合法的私有财产不受侵犯。对企业来讲配额就是财产，主管部门不公平的分配就意味着侵犯了企业合法的私有财产，损害了其宪法权利。“国家拿走他拥有的实物，还是拿走他拥有的与该实物价值对应的货币，对经济领域的自由的影响是一样的。”社会的稳定需要兼顾各阶层群体的利益，无偿分配的不公平必然损害排污主体之外的其他各种主体的权益，拍卖分配的不公平必然损害中小企业的利益，这些损害如若得不到及时合理的解决，长期积累，必然激活社会的不稳定因子引起社会变动。

三、初始分配公平的影响因素

（一）初始分配公平应当兼顾初始分配效率

不公平的交易市场会损害一部分社会群体的利益。碳排放权的效率价值要求通过合理有效的方式对初始分配的不公平加以调整和改变，为排污主体提供一个平等的竞争市场环境，使有限的环境容量得到最大限度的资源配置。碳排放权对效率的需求与初始分配的公平不仅相互制约相互影响，而且效率与公平所追求的目标一致，都是为了更好的实现个人利益与公共利益、环境利益与经济利益的统一。

（二）现行初始分配模式的内部缺陷

碳排放权初始分配应有一个统一的分配标准，笔者认为环境行政主管部门在对环境容量进行分配时，应当对排污主体所在地的经济发展状况、以往的排放量、排污企业自身的设备以及以后的排放量加以考察评估，并分配合理的配额。

1. 无偿分配模式先天的不足

无偿分配模式，是环保部门在法定权限内将区域内的环境容量按照一定的标准和程序分配给排污主体的方法。美国和欧盟的碳排放权交易制度相对成熟，实践中他们的排放配额绝大部分是免费分配给企业的。

无偿分配模式也是我国的主要分配方式，但是在实际运行中，暴露出了很多的问题。无偿分配模式使得企业可以零成本获利，这无疑极大地阻碍了企业节能减排的积极性，减轻了碳减排的可实施性，而且这种模式与环境法基本原则“污染者付费原则”相背离，这对社会其他公众的环境权益来说是不公平的。在分配过程中，由于分配机制的不严密，使得行政权力的自主扩张，行政权力的滥用和“寻租”现象已屡见不鲜，初始分配的公平性很难得到保证。

2. 有偿分配模式面临的困境

与无偿分配截然不同的是，有偿分配体现了“污染者付费原则”。拍卖是有偿分配在实践中最常用的方式，是“市场化政府经济行为”，碳排放权的拍卖程序按照寻常物件拍卖程序即可，“标准公开——企业申请——第三方机构评估——听证——批准”。但是，由于企业实力的悬殊和资金的限制，拍卖很容易损害小企业的权益，大企业凭借自身优势购买配额，以此来打压小企业，使小企业在碳排放交易市场中难以发展甚至难以生存。

（三）行政权介入对初始分配公平的外部制约

碳排放权初始分配的不公平，不仅仅是内部缺陷造成的，外部的阻力也阻碍了初始分配公平的实现。初始分配的公平应当以实现初始分配公平的基本职能为前提。

1. 政府与企业之间——推行阻力之较量

零成本获利的无偿分配自然受到企业的青睐，其推行阻力也较小。有偿分配模式给企业建立了一个公平竞争的平台，对社会其他公众的环境权益负责，排污者需要支付相应的费用才可以对环境容量进行占有、使用和收益。基于投资成本的增加，在无形中企业排斥该分配方式，较无偿模式而言，极大地增加了政府与企业之间的摩擦和推行阻力。

2. 政府内部之间——实行成本之衡量

碳排放权初始分配的标准涉及到经济发展状况、以往的排放量、排污企业自身的设备以及以后的排放量几个因素的考虑，这些也是政府在进行无偿分配的前期准备阶段要完成的工作。拍卖的顺利进行，拍卖主体是谁？管理机构有哪些职能？其地位如何？拍卖规则如何细化？拍卖制度怎样明确？这些繁琐而细致的工作需要政府来完成。政府成本的加大，对碳排放权初始分配的公平性有间接的影响。

四、促进我国碳排放权初始分配公平的建议

（一）加强法律体系内的制度衔接

碳排放权初始分配与物权制度、温室气体总量控制制度、行政许可制度、环境影响评价制度以及司法救济之间有着密不可分的关系，加强配套制度间的衔接有助于推进初始分配的公平。碳排放权初始分配的对象是环境容量，排污主体对环境容量的占有、使用和收益体现了碳排放权与物权制度的联系。温室气体总量控制制度是碳排放权初始分配制度得以运行的前提，科学合理的温室气体总量控制目标是环境行政主管部门分配的依据。环境行政许可制度是指环保行政机关对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或者经营者提出的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或者确认该申请方从事该种活动的法律资格或法律权利的一系列法律制度。

（二）立法确定排放总量目标

温室气体总量控制目标的确定，可以由上而下纵向而行。国务院对直接隶属于中央的大型国企进行配额分配，省级政府环境主管部门根据国家制定的温室气体排放总量控制目标并结合本地区的实际情况和发展需求，对该区域内的排放企业予以配额分配。配额的分配过程必须贯彻公平原则。温室气体总量控制目标和分配制度二者的有力结合，刺激了地方政府和排污企业之间对节能减排的互动，亦使得市场机制对环境容量资源的优化配置得以充分发挥。我国的碳交易试点逐渐建立，对总量目标的设定是重中之重。

（三）建立碳排放权交易主体资格审查制度和许可证制度

排污主体是否具有排污资格，根据申请主体的经济条件、生产设备和污染物处理技术该分得多少的配额，这些问题的解决需要建立碳排放权交易主体资格审查制度。对参与碳排放权交易的企业加以限制，如果排污企业不具有最基础的技术设备、不具备污染物处理水平，应责令其在一定期限内进行技术革新或者相应的缩减交易规模。若拒不革新拒不缩减则取消其交易资格，以免造成环境的污染和破坏。对从大气容量的角度来讲，碳排放权初始分配是国家对环境容量资源的配置。《大气污染防治法》中，对大气污染物排放许可做了说明，但是过于简单。由于企业的排放配额是通过行政许可得到的，因此在立法中明确规定申请主体通过哪些程序获得，以保证初始分配的公平，保护申请人的合法权益。

（四）确认排放实体排放监测报告的法律确认程序

精准的监测是确定排放总量控制目标的有力工具，是督促排污主体及时处理污染物保护环境的有效手段。欧盟法律对排污主体做出了安装监测设备的要求。目前，我国由于受到技术水平和财政资金的限制，监测的水平和覆盖率还比较低，需要鼓励监测技术的开发、加大对监测系统的财力支持和加强对监测人员的专业知识技能的培训。此外，网络监测可以大幅度的节省资金和监测系统覆盖面窄的现状，并且便于环境主管部门的监督管理。所以改进传统的监测方式，大力研发监测电子产品是完善我国监测系统提高环保部门工作效率的必由之路。精确的监测将排污企业的排污状况和政府的执法实况置于一个透明的环境下，公众为了维护自身生存环境积极参与其中，对排污企业不报、少报、虚报的不法行为予以监视，无疑对监测的力度起到了催化作用。

（五）建立环境行政主管部门及其主管人员的责任追究制度

碳排放权初始分配主要涉及环境行政主管部门和排污主体双方主体，政府对配额的分配体现了政府对市场的干预和调控，为了防止行政权的滥用，保障市场的正常高效运转，需对主管部门和主管人员加以规制，以保障弱势方排污企业的权益。环境行政制裁措施是保护公平自由交易和实现总量控制目标额必要手段。对行政主体的权力范围明确界定，权限分工明细分配，主要负责人要对初始分配过程中出现的问题负责。作为碳排放权一级市场初始分配的分配者，对于政府部门在分配过程中的违法违规行为应承担相应的法律责任。

对资源配置的改革十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有明确体现：大幅度减少政府对资源的直接配置，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。分配模式根据地区、企业、行业的不同多元化灵活化，取无偿模式和拍卖模式两者之长。在碳交易初期，为了激发排污企业的减排积极性，采取无偿分配模式。待交易市场初步形成，针对对环境造成损害严重的排污量大的企业实行拍卖或固定价格出售方式。交易市场成熟后，完全采取公平且高效的有偿方式进行配额配置。无论在哪个阶段，公平原则始终是碳排放权初始分配的必然选择。

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（本文审稿 武育香）