我国食品安全治理的耦合机制研究

●夏海清

我国食品安全治理的耦合机制研究

●夏海清

有效治理日益复杂化的食品安全问题，必须要同时发挥企业自我治理与社群治理的优势，实行多元治理的耦合。为确保各类主体在参与食品安全治理中行为能得到协同，功能差异能得到整合，并最终形成耦合治理，我们应从界定权利与责任、完善相关法律体系、建立激励机制和健全监督机制等方面努力，构建一种由政府、社群、企业参与，以激励企业履行社会责任的食品安全治理模式。

食品安全 治理 多元主体 功能耦合

一、引言

我国是一个食品安全问题频发的国家，从较早的三鹿奶粉“三聚氰胺”到当下的地沟油，食品安全事件层出不穷。食品安全问题不仅关系广大人民群众身体健康和生命安全，同时也关系消费信心和投资信任，因此，有效治理这一顽疾对于社会经济发展与和谐稳定，意义重大。

如何解决目前我国食品安全治理的困境，学术界从不同的角度提出了不同的看法。总体来看，当前研究文献对我国食品安全问题的分析是深刻而中肯的。但严峻的事实表明，食品安全问题治理面临的困境和复杂性是任何单一主体治理机制难以应对的，它需要多元主体治理且在机制上实现功能性耦合，惟有如此，方能取得好的综合性效果。

二、当前我国食品安全治理面临的困境

治理食品安全问题，主要有市场治理、政府治理、企业自我治理和社群治理。由于社会发展的阶段性及经济体制的路径依赖性，总体而言，在存在市场治理失灵的情况下，当前我国食品安全主要是以政府行政治理为主，而企业自我治理和社群治理等机制的培育则相对薄弱。这一境况直接导致了当前我国食品安全治理的诸多困境。

1.市场治理的失灵。在理想的市场经济中，食品作为市场上的商品会受到市场竞争机制的有效协调，安全的食品会淘汰不安全的食品，因此，市场中不易出现食品安全问题。但在现实中，完美市场的条件并不具备，外部性、公共物品特别是信息不对称性等客观因素的存在常易导致食品市场失灵，食品安全市场治理机制失效。（1）在食品市场中，安全食品会带来正的外部性，而不安全的食品则会带来负的外部性，正的外部性使得食品的市场产量少于社会最优产量，而负的外部性则使得市场产量多于社会最优产量，因此，食品市场难以通过价格信号实现社会资源的有效配置，不安全食品在市场机制的失灵中易于出现，并产生社会福利的损失。（2）食品安全的信息是一种公共物品，缺乏排他性，即消费者对信息的享用不影响其他消费者享用，在这种情况下，对食品安全信息的供给和使用进行合理定价变得不可能，因此，对提供食品安全信息者缺乏激励作用，社会所需要的食品安全信息也变得极为匮乏。（3）相比外部性和公共物品属性，信息不对称引发市场治理食品安全失效的问题更大。信息经济学认为，信息不对称会造成事前和事后的机会主义行为，即逆向选择和道德风险问题，扰乱市场秩序。当前，我国食品市场上食品安全信息不对称的情况相对于一般商品来说更为严重。首先，食品质量的信息是隐蔽的，获取信息的成本高昂。一般商品的质量可通过手摸、目测等简单方法取得，信息成本低，有时甚至为零，但食品的质量需要通过专家，甚至是专业的检测仪器才能发现，取得成本较高。其次，我国食品的市场结构加大了解决信息不对称问题的难度。我国食品供应体系是多层次、复杂的，呈现出交易主体多、交易频率高等特点，食品安全信息的搜集、发现和传递成本非常高昂。正是由于食品安全信息的严重不对称性，在我国的食品市场上，以次充好（逆向选择）及生产假冒伪劣、有毒有害食品（道德风险）等违规违法行为屡禁不止，前赴后继。

市场是一种高能激励机制，它能激励生产的发展、技术的进步，但如果相应的市场约束功能失效，它也能带来诸多负面效应。当前，在高额利润的驱使下、在信息瓶颈的限制下、在惩戒制度的缺失下，我国不安全食品的生产必然会膨胀，因为这是利润最大化动机下生产者的“最优”选择。

2.政府监管的失灵。基于市场的失灵和经济体制的路径依赖，我国政府历来在食品安全治理中起着主导性作用。从现实效果来看，政府治理以外部管制力量在较大程度弥合了市场机制的缺陷，增加了公众的食品环境福利。但是，作为监管主体的政府，在治理我国日益复杂化的食品安全问题时也同样存在失效的情况。

（1）我国政府监管体制本身呈现出主体多元，权力涣散化以及结构“碎片化”特征，是导致政府治理食品安全问题失灵的主要诱因。在我国，对食品安全各环节的监管是分别切割给不同的政府部门的，食品安全“官僚制”的多部门分段监管，不但大大增加了部门间跨界的协调成本，导致体制运转僵化，而且部门间很容易出现使命冲突和权力真空下的互相推诿，致使监管失灵。

（2）中央政府与地方政府利益目标的不一致，食品安全监管的合作共识弱化，影响政府食品安全监管的整体效果。在财政分权的背景下，中央政府和地方政府的利益目标存在差异。相对而言，中央政府更加看重诸如统治合法性、社会稳定和政治权威这样的长远利益和政治收益，而地方政府则将地方经济增长、税收的增加等经济利益和辖区利益赋予较大权重。因此，出于对不同利益的考量，中央和地方政府部门工作人员间会围绕追求职位产权收益最大化而形成具有“晋升锦标赛”性质的竞争关系。在政府部门间的合作收益具有不明显、不确定性或者难以划分的情况下，中央和地方政府部门间关于食品安全信息难以形成有效的共享和整合，中央政府与地方政府共同构成的食品安全监管网络就处于一种割裂的状态，监管的整体效果被弱化。

3.社群参与治理力度的不足。市场和政府治理可以看成是一种具有契约结构性质的治理机制，如果契约对实现特定治理目标无效，那么有必要让社区、公众参与，即用社群治理来监督规制者和生产企业。社群治理的主体是公众、媒体和NGO。

社群参与治理的优势在于食品安全信息的公开。食品生产企业比政府拥有更多的信息优势和交易成本优势，显然，只有当信息公开的收益大于不公开时企业才会主动公开食品安全信息，否则企业就会屏蔽信息；基于地方经济利益，地方政府有时会采取地方保护措施，未必会主动公开信息。由于利益的内在一致性，社群在信息公开方面拥有足够的积极性。通过建立网站、进行采访报道等形式，社群治理能建立起政府、企业与消费者之间沟通的桥梁，有利于弥补食品安全信息失灵。尤其是媒体和NGO中大量法律专家以及技术专家的存在，更能为食品安全的防护提供专业知识和技术支持。因此，社群对食品安全信息了解得越多，地方政府和企业感到的外部压力就越大。可见，发达完善的社群治理机制可以与政府力量形成协调互补的良性关系，在政府和市场都难以充分发挥作用的领域进行关键性的“补位”。

目前，我国食品安全领域社群治理机制培育还很薄弱，参与的力度严重不足，主要表现在：公众参与食品安全治理的意愿和要求受体制内外的阻力较大，合法、公开的诉求通道较少，影响了公众参与的积极性和创造性；没有建立一套真正尊重媒体监督、民主监督、社会监督的完善的体制机制，媒体的监督功能受行政权力的约束还较大，其作用未能得到充分发挥；NGO的培育不足，规模太小，自组织能力也不强，难以在食品安全领域形成自己的影响力。因此，大力培育社群力量，完善社群治理机制，积极引导社会力量参与食品安全治理有利于弥补市场治理和政府治理的缺陷，化解我国食品安全问题。

4.企业自我治理中社会责任的缺失。政府和社群是外部治理，体现事后性。为实现食品安全的事前治理，将问题扼杀在源头，规范企业自我治理，履行应尽的社会责任至关重要。当前，我国食品安全事件频发，根源在于问题食品生产企业在自我治理中社会责任意识严重缺失。企业社会责任要求企业要承担对消费者、员工、社区、政府和环境的社会责任，包括遵守商业道德、食品安全、职业健康等。可以说，食品安全是食品企业责任的最低控制线，是食品企业社会责任的首要特征。在现实中，食品企业不能自动实现社会责任治理，主要原因有：企业运营中现代经营理念未能得到有效培育，导致食品企业只注重眼前利益，忽视长远利益；制度建设不完善，制度执行不到位，食品企业社会责任缺乏系统的法律约束和保障等。为此，除了要完善制度建设，加强政府监督管理力度外，我国还应加快推进食品企业的GMP认证，建立约束和激励相结合的延伸生产者责任制度，并努力构建企业的声誉机制，使食品安全治理回归到企业本身。

三、多元治理机制功能耦合的实现路径

基于上述分析我们可知，当前我国食品安全治理在社群治理与企业自我治理培育不足的情况下，面临市场与政府双重治理失灵的困境。在复杂的食品安全治理中，单一治理机制的功能已远远不能有效应对，因此，为突破这一困境，在完善各治理机制的基础上，应发挥多种治理机制的优势。政府治理具有成本高、信息优势和激励程度不明显的缺陷，而市场治理和企业自我治理刚好能弥补政府治理的不足——成本低，激励程度高，信息优势明显，又能实现源头治污。同时，社群治理具有沟通政府和企业之间环境信息的功能，但社群治理缺乏组织秩序，需要政府加以引导和完善。为有效发挥各种治理机制的优势，并形成整体效应，就要确保各类主体在参与食品安全治理中可能导致的相互冲突得以协调,保证各类主体在参与食品安全治理中功能差异得到整合,最终形成耦合治理。为此，我们应从以下几个方面的路径入手，保障食品安全治理中多元参与主体的功能耦合。

1.基于合法性，清晰界定食品安全治理参与主体的权力与责任。赋予参与食品安全治理各主体以权力,并课以相应的责任,建立有效的监督和制约,形成长效的权责调适机制是有效应对食品安全问题的基础和前提。首先，清晰界定政府内部的权责,即在政府内部纵向权力与横向权力的划分与监督。在政府内部,既要合理划分中央政府与地方政府在食品安全管理中的权力,也要重视政府内部各部门之间食品安全管理权力的合理分配,同时还要体现对权力行使的监督。其次，合法授权予各类社群组织，保证他们能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源参与食品安全的治理。第三，立法确定食品生产企业生产者责任的实施范围，要求食品安全责任由政府部门延伸至企业并反馈到食品的生产阶段。

2.完善食品安全法律体系，促进多元主体依法、高效、有序参与食品安全治理。2009年，全国人大出台了《中华人民共和国食品安全法》，这是我国维护食品安全秩序的一部基本法,对管理食品安全作出了详细的规定。其中规定，“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核”；也规定“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”但是，对各类社群组织在食品安全治理中的地位和作用没有给予应有的重视,没有对各类社群组织参与食品安全治理的权利与义务作出明确的安排。各类社群组织治理食品安全有着自身优势，能与其他主体治理形成良好的互补作用，因此，根据形势发展的需要，进一步完善食品安全法律体系，明确其参与食品安全治理的权利与义务,能有效促进食品安全治理中多元主体依法、高效、有序参与。

3.建立激励机制,促进企业和社群组织在食品安全治理中形成与政府的功能协调。从本质上讲，企业与社群的各类组织或多或少都具有“经济人”特征，因此，要促进企业和社群组织在食品安全治理中与政府监管机制形成合作协调，建立相应的激励机制是必要条件。在激励机制的设计中，一项基本的原则就是保证他们在追求私利与实现公共利益之间保持均衡,为企业和社群组织在食品安全治理中提供追求公共利益的正向激励。为此，我们可以对在食品安全领域具有良好社会责任的企业建立一套提高其社会美誉度,增加其社会资本的声誉机制；对社群组织充分授权,提供必要的资金支持，实施社会褒奖等等。通过激励机制的设计，充分挖掘并拓展企业和社群各类组织的功能，与政府开展多种契约性、制度性的联合,建立合作、协调、互动的关系以实现对食品安全的有效治理。

4.健全监督机制,保障食品安全治理中多元参与主体的功能耦合。健全的监督机制是多元主体在食品安全治理过程中权力行驶是否得当，政府、企业及各类社群组织是否密切配合，运转协调，功能耦合的关键。在权力与责任相互对等的原则下，在食品安全治理过程中,各治理主体既是监督的主体,同时也是被监督的对象。一方面,企业与社群组织通过参与来监督和制约政府的不法行为,可以有效防止“政府失灵”；另一方面,政府通过对企业和社群组织的监管,可以帮助企业和社群组织建立和健全以章程为核心的内部管理制度。充分利用立法与司法监督体系和政府内部的行政监督体系,以及企业、社群组织（公众、媒体和NGO）监督等构成一个完整的监督系统，是促进食品安全治理多元参与主体充分发挥作用,实现功能耦合,促进我国食品安全实现的不可或缺的环节。

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[6]中华人民共和国食品安全法.2009年2月28第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过

（作者单位：景德镇陶瓷学院 江西景德镇 333001）

（责编：吕尚）

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