浅论财政内部监督检查

●孙耀东

浅论财政内部监督检查

●孙耀东

财政部印发的《财政部门内部监督检查办法》明确规定了内部监督检查的职责和任务，归纳起来集中涵盖以下三点：一是履行财政管理工作职责的合法性、合规性和有效性；二是内部财务管理与会计核算的合法性、真实性以及资产的完整性、安全性；三是内部控制的健全性、合理性和有效性。通过上述重点工作的开展，进而对财政内部财务管理、会计核算、内部控制运行作出全面、准确的评估，加强和规范内部管理服务。完成三大任务，财政内部监督检查工作必须持续关注和认真把握以下四个方面。

一、程序性监督

这里所称的“程序性监督”，是指作为监督客体的程序。程序从表象看是对事物的次序、进程在时空上排列的约定。程序具有两重属性，它既遵循事物内在的逻辑与规律，又体现出程序制定者的主观意志与意图。因此，程序的本质是控制。科学、严密的工作程序是内部控制与制衡的基础要件，要靠程序保规范、保安全、保有序运行。因此，程序性监督是内部监督的应有之义。实际工作中，程序的执行往往易于出现三种缺损：

1、程序的环节性缺损。执行时跳过某一个或某几个环节，环节的缺损意味着管理风险的增大。

2、程序的真实性缺损。某种情况下，如果程序执行中出现虚假、伪造的环节，或在程序执行中独自、串通作弊等，最能揭示主观故意的过错行为，应当注意细致查验。

3、程序的监督性缺损。程序执行环节的缺损或失真未及时发现、及时纠正，程序的监督性缺损往往导致小错酿成大错、小问题酿出大问题。财政系统违纪违法案件显示，相当一部分大要案作案人贪污、盗取财政资金的时间跨度长、金额大，既反映出监管的失效，也充分说明对程序执行各环节监管的意义重大、责任重大。

关注内部业务工作流程的执行，重视发现程序执行中的问题，是堵塞漏洞、防范风险，提高财政内部监督针对性、有效性十分重要的途径和方法。在程序性监督中，要重视和运用遵循性检查的方法，对程序、规程、制度、办法、政策等设计的科学性、合理性，及其遵循性标准执行的严谨程度作出客观、全面、准确的评价。

在运用遵循性检查方法实施程序性监督时，应当认真做好以下四点：一是要充分熟悉和掌握各项重要的遵循性标准，如工作规程、控制制度等，关注其关键环节、重要节点，这是实施遵循性检查的基础和前提。二是要充分关注遵循性标准执行中的问题。如：程序执行的失序、缺失，稽核授权执行的错位、缺位与越位等。对异常情况应当对其属性作出甄别，是主观故意，还是过失疏漏。对于在遵循性标准执行中发现的重要问题，应保持应有的职业谨慎，予以高度警觉，并及时报告。三是对遵循性失效的风险作出恰当的判断与评估。遵循性失效既是程序性监督重要内容，也是内部控制的重要风险。判断与评估遵循性失效的风险，在于提出有效的纠正和应对之策。四是从筛查遵循性标准执行中的问题入手，关注遵循性标准可能存在的操作性缺陷和体系性缺陷。在微观和宏观两个层面上查漏补缺，增强和充分释放程序设计与执行的约束力。

二、实体性监督

所谓实体性监督，是指从财政内部财政财务管理和内部控制的问题入手，寻求改进和加强内部控制管理的对策措施。在实际监督检查工作中主要应做好以下三点：

1、关注异常。资金拨付异常；资金流向异常；银行存款及国库资金异常；账务处理异常等。

2、注重核对。强化财政资金对账工作。一是强化内部业务机构之间、业务机构与服务单位、国库与银行的全方位对账，尤其要加强内部业务机构与预算单位的定期对账。二是强化对账的经常性、时效性和制度化，以便及时发现和纠正可能存在的问题。

3、适度的延伸。延伸检查是查验与核实问题最直接、有效的方法之一。财政内部监督中对于延伸检查的运用应注意以下三点：一是范围不宜过宽，频率不宜过高。决定进行延伸检查的，必须是那些诸如大额资金异动、重要资金拨款人为缺失某些环节、或在拨付凭证上作弊等可能涉及财政资金安全的问题。对延伸检查总体上应持谨慎原则。二是确需开展延伸检查的必须报请财政局主要领导或分管领导批准，财政监督机构不应自行决定延伸检查。三是延伸性检查的客体是失规的某些财政行为，原则上不针对财政干部个人进行延伸性检查。

在实体性监督中，应注意有选择地采用分析性复核以及符合性测试与实质性测试等方法。运用分析性复核，有助于分析和发现内部财政财务管理运行以及内部控制中存在或潜在的差异、问题和漏洞，有助于揭示隐藏的违规违纪行为。执行分析性复核时，应当根据内部监督检查的内容，采取比率、结构、趋势等分析方法，重点对内部财政财务管理、资金运行的当期与历史、当期与预期的比率等进行差异分析。差异的程度和性质既是分析性复核关注的重点，又是揭示问题和评估内部控制风险的重要标的物。因此，运用分析性复核，在一定意义上就是发现差异、分析差异的过程。此外，对于重要的财政财务事项、大额资金的异动、结余资金的异常、重要对账数据的差异以及业务规程执行的异常等情况，内部监督检查人员应当进行符合性测试或实施实质性测试，查找问题的症结和环节，并据此对内部控制风险作出评估，提出应对的措施建议。

三、约束性监督

约束是对财政财务行为的强制与规范，遵守约束能最大限度降低财政管理的风险。约束的实现是靠教育、制度、监督与处罚四个因素共同作用的，制度是约束的固化形态。因此约束性监督主要是制度层面的监督。约束性监督应重点关注以下三点：

1、制度执行的漏洞。认真甄别是客观原因还是主观原因导致制度执行出现问题，对于主观因素问题，应进一步甄别是主观过失，还是主观故意。对因主观故意导致制度执行出现问题的应给予足够重视，抓住不放，发现苗头和线索，查明问题。

2、制度设计的漏洞。制度缺陷意味着管理风险。制度设计与实际工作可能会存在缝隙，随着时间的打磨必然需要完善或更新，应当看到，有些问题是制度缺失或制度缺陷造成的。在内部监督中，应当将发现的问题与制度设计的合理性、严密性和有效性进行查验与分析，提出加强制度建设的意见建议。

3、约束性失效分析。约束性失效主要包括制度性失效、管理性失效与教育性失效。发现、纠正问题具有既往性，而约束性失效分析则具有前瞻性，重在进行制度性纠偏，管的是今后和长远，在财政内部监督中更应该予以重视。财政内部监督质量的提升、内部监督层级的提高、职能作用的充分彰显，很大程度上体现于此。应当将理性思维、辩证思维、逻辑思维贯穿于约束性失效分析之中，用思索和思想的深度洞察约束性失效的因果。然而在实际工作中，约束性失效分析是财政内部监督亟需探索和加强的重要弱项。

持续开展内部控制执行情况专项监督检查，是约束性监督的一个重要方向和固有内容，内部控制是制度性约束的载体和形式。在内部控制五要素中（控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督），内部控制活动最为关键。因此各项法规、政策，以及内部工作规程、制度执行的严谨性、有效性，是评估内部控制质量和风险的重要依据，同时也是进行内部控制监督检查的重要任务和内容。在具体的内部监督检查中，既要关注内部控制制度的健全性、有效性，又要充分注意制衡性岗位的履责情况、重要业务事项和凭证记录的真实性，以高度的职业谨慎，对异常事项和业务行为保持应有的、持续的警觉和专注。

四、体系性监督

财政工作是一项综合性、系统性工作，与此相适应，内部监督应当由点到面、点面结合，进行系统性分析。这里所称的体系性包涵了部分机制体制因素。显而易见，单项规范的边界较窄，而多个单项规范、流程组合形成的体系，可能由于内部业务及职能分离，或缺乏统筹而难以相互衔接形成有机整体，而体系具有宏观性、全局性。在对财政业务系统的多个子系统或单项规范执行情况进行内部监督时，应当进行体系性、系统性审视与反思。从对共性和个性问题的分析切入，梳理可能存在的体系性症结，从而在完善和创新财政体系及机制建设上发挥作用。开展体系性监督，要重视以下三点：

1、要有全局视野。将查找、发现的具体问题以及各个环节，从整体上加以思考，既重视局部，又要从局部中跳出来，将注意力和着力点聚焦内部制衡体系以及财政资金安全、规范运行制度体系的建设、改善和健全上来，用战略眼光和思维，让体系性监督在宏观层面上发挥作用，重在防范内部系统性风险。

2、要将风险管理的思维和方法引入体系性监督之中。系统性风险往往具有更大的潜在危害性，进行系统性、体系性风险管理的目的，是预见、评估、控制和防范各种内部管理风险。因此，在内部监督工作中，要注意运用定性和定量的方法，将风险识别、风险评估、风险应对贯穿于体系性监督之中，通过对问题的揭示和分析，拿出制度性建设的成果，提出改进机制体制建设的意见建议，从而在更高层次、更大范围上发挥内部监督的作用。

3、要重视财政支付信息系统安全监督工作。财政支付信息系统是财政资金运行的单一通道，它承载的是财政职能的履行，反映的是部门、单位以及社会组织、群体之间的以资金缴拨为纽带的经济关系，体现的是党和政府各项民生政策的落实。财政支付信息系统运行的可靠性、安全性在财政内部管理、内部控制中的地位和作用极其重要，内部监督工作对此必须加以持续的关注。

关注的重点应当聚焦以下两个方向：一是财政支付信息系统中财政资金的流向、流量、流速情况。并将资金运行与财政内部以及财政与预算单位、财政与银行账务资金的核对相衔接，通过实时跟踪和比对分析，及时发现和重点关注资金的异动及账务核对的异常，及时分析原因，提出措施建议，充分利用现代信息技术手段实现对财政资金运行过程的动态监督。二是财政支付信息系统安全控制情况。事实表明，有些盗取、挪用、贪污财政资金的典型案件，其作案手段就是利用支付信息系统的违规操作频频得手，暴露出财政支付信息系统在安全控制及其监管上的疏漏与缺失，从反面揭示了实施财政支付信息系统安全控制监督的重要性、紧迫性。

内部监督的主要资源和精力应投放在一般性控制的信息技术风险和业务流程的信息技术风险两个层面。在财政支付信息系统一般性控制方面，应主要关注其信息安全管理，包括系统设置的职责分离控制，数据输入与变更的授权与审批，密匙、密码分级设置与控制等。在财政支付信息系统业务流程控制方面，应当主要关注系统配置控制、系统访问权限、职责分离控制、一致性核对、授权与审批执行情况等。内部监督的组织者和具体检查人员，应当将财政支付信息系统安全的全部监督检查工作落脚于支付信息系统内部控制的设计以及执行的有效性，从这一基点出发，在检查的实施中，要高度重视以下三种方法的运用：

一是实际观察和验证职责分离控制、密匙分级管理、访问权限、数据输入、输出、数据删改的批准、执行与复核等支付信息系统内部控制运行状况；二是对重要的或异常的财政资金运行处理过程实施穿行测试验证；三是将支付信息系统的存疑数据与支付批准文件以及相关预算单位、开户银行的账务及资金进行比对分析。

总之，财政支付信息系统是整个财政运行机体中的重要组成部分，其运行安全在财政内部控制和内部监督中的意义重大，应当成为体系性监督中的恒定内容。■

湖北省襄阳市财政监督检查局）

（本栏目责任编辑：周菲）