黑龙江省市县林地保护利用现状、存在问题及对策

李芳

(黑龙江省林业监测规划院,黑龙江 哈尔滨150080)

1 林地保护利用现状

黑龙江省林地主要包括地方林业、龙江森工集团及大兴安岭集团公司三大家,经营总面积2 453.37万hm2,占全省土地总面积的53.97% 。其中,市县林地总面积956万hm2,占全省林地总面积的39.1% 。现辖13个市(地)林业局、76个县(市、区)林业局、386处国有林场(站)、84处国有苗圃、949个乡镇林业工作站以及915个林药、科研、教育等独立核算的企事业单位。全系统固定职工10.3万人。全省封山育林面积达300万hm2,人工抚育天然次生林200多万hm2,使森林质量得到有效提高。同时为国家经济建设提供了4 000多万m3木材。累计更新造林600多万hm2,造林保存面积286万hm2,现已形成每年20多万hm2造林能力。三北、退耕等生态工程建设成效显著。截至2014年,三北工程累计完成造林240万hm2,退耕还林造林面积114万hm2以上。其中退耕地造林28.3万hm2,封山育林20.2万hm2,两荒造林61.9万hm2。

目前的良好生态和产业的格局形成得力于以下几方面措施的有效实施:一是建立了完善的法规体系。黑龙江省制定了地方法规40余项,有效规范了森林、林地、林木的管理,强化了省林厅的行政管理和审批职能,保证森林资源经营和利用有法可依、有章可循,林地保护利用的法律法规体系基本构成。二是全面加强了林权管理。率先开展了以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革,下发了《黑龙江省颁发林权证实施办法》、《黑龙江省林业厅关于迅速开展林权证颁发工作的通知》等文件,通过各地政府的强力推进,林权证发放工作取得突破性进展。三是实行林地用途管制和定额管理制度。在林地管理中,严格控制林地转为建设用地和其他非林地。严格保护公益林地,对于国家级公益林严禁擅自改变用途,随意调整面积、范围或降低保护等级。根据《黑龙江省林业厅占用征用林地管理办法》,占用征用林地的必须编制可行性研究报告,对征占用的生态公益林地必须用生态区位基本相同的林地置换。确立了林地使用“总量控制、定额管理、节约用地、占补平衡”的新机制,形成了占用征收林地总量控制、占补平衡的新态势。建立了全省国家级公益林监测体系。

2 林地保护利用管理成效

黑龙江省各级政府及其林业主管部门,认真执行森林法及其实施条例等法律法规,坚持严格保护、积极培育、合理利用的方针,使森林资源得到有效的保护和发展,实现了林地面积、蓄积的“双增长”,森林资源质量在提高,森林生态功能在增强,林地保护利用取得成效。

2.1 促进了森林资源稳步增长

经过多年的建设,黑龙江省市县森林覆盖率已从建国初期的17.0% 提高到22.76% 。森林面积达到704.49.0万hm2,比改革开放初期增长4.1% ;森林蓄积量达到5.22亿m3,比改革开放初期增长3.8% 。尤其国家林业生态工程实施后,累计造林保存面积达300多万hm2,改善了生态区位重要地区的资源结构,促进了少林地区森林资源稳步增长。

2.2 实现了局部生态明显改善

改革开放以来,国家先后实施了三北防护林、退耕还林等重点生态工程。黑龙江省三北防护林工程累计造林240万hm2,工程区森林覆盖率提高了2.5倍。退耕还林工程累计造林96.7万hm2,其中退耕地造林28.3万hm2,工程区森林覆盖率提高1.97个百分点。通过多年建设,构建了全省农田防护林生态防护体系。黑龙江省生态区位重要、水土流失严重的坡耕地得到有效治理,交通沿线、城市、乡村及江河湖库渠得到有效绿化,沙化土地面积逐年缩小,盐碱土地得到改良和合理利用,特别是大小兴安岭生态功能区的建设成为重要的国家发展战略,总体上实现了生态环境明显好转。

2.3 保护了重要地区的林地资源

截至2013年底,全省共区划界定国家级公益林地337.46万hm2,有效保护了大面积森林,年减少森林资源消耗400万m3,全省建立了自然保护区224个,保护总面积678万hm2,其中,国家级33个,省级83个。拥有国际重要湿地7处,国家湿地公园24处,国家森林公园58处,国家级风景名胜区3处。保护区及森林公园的建立,有效地保护了生态区位重要地区的森林资源及生物多样性。

2.4 提高了木材及林产品供给能力

每年为国家提供木材180万m3。林业产业年产值近300亿元。林产品深度开发,经济林以及林副、林特产资源利用均达到了一定的生产规模,地板、家具加工,以蓝莓、沙棘、沙果为主的经济林,食用菌栽植、北药种植、林蛙养殖等特色产业以及森林生态旅游等产业均有较大的发展。与此同时,加大森林资源的管理保护、满足全社会的木材需求、鼓励林产品精细加工等也是林业产业发展的重要目标。

3 现行林地保护利用管理存在的主要问题

我们在充分肯定林地保护利用方面取得了一定成效的同时,要清醒地认识到,社会对土地的需求与林地保护的矛盾依然突出。工程建设加快、林地管理难度大,生态公益林地空间分布面积管控不严,林地流转评价与评估不完善,林地资源分布不均、利用不合理、质量不高、生产力低等一系列问题依然存在。

3.1 工程建设加快,林地管理难度大

随着基础条件的改善及工业化、城镇化发展步伐的加快,各项工程建设对土地的需求剧增。在耕地保有量不变的情况下,大量的工程用地将转向林地,加之毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象时有发生。因此,社会经济发展对土地的需求与林地保护依然是主要矛盾。

3.2 林地资源分布不均,地类面积比例失调

黑龙江省地方森林资源在空间区位上分布不均,森林资源主要分布在小兴安岭林区,占地方林地总面积的45.40% ,长白山及东部林区占地方林地总面积的33.40% ,松嫩平原占地方林地总面积的11.50% 。三江平原松嫩平原占地方林地总面积的6.50% 。大兴安岭林区仅占地方林地总面积的3.2% 。在林地中,有林地面积占林地面积的73.46% ,疏林地面积占林地面积的0.43% ,灌木林地面积占林地面积的1.65% ,未成林地面积占林地面积的1.04% ,无立木林地面积占林地面积的2.35% ,林业辅助用地面积占林地面积的21.01% 。林业辅助用地比重大,各地类面积比例不尽合理。

3.3 林地质量不高,生产力低下

黑龙江省市县林地面积50.94% 分布在生态环境较恶劣的山区、半山区及沙化地区,生态区位决定了林地质量不高,生产力低下,林分残破的现状。乔木林单位蓄积量不足75 m3hm-2,比全省平均水平低4.0 m3;乔木林年均生长量只有3.5 m3hm-2;林分平均郁闭度不足0.60。森林受人为活动干扰大,人工纯林多、天然混交林少,全省森林自然度指数等级仅为Ⅲ级,林层结构单一,几乎全部为单层林,中幼林资源比重过大、成过熟林资源面积少,可利用资源匮乏,森林生态功能较差,生产力低下,林地利用效率不高的现状依然存在。

3.4 林地退化明显,治理难度大

全省地方有林地郁闭度为疏的面积比例为23.70% ,森林连片面积在1.0 hm2以下的约为8.0万hm2,占1.29% ,郁闭度低、林相残破,尤其是西部沙化土地、盐碱土地以及部分集体林区的林地退化十分严重,生产力低,恢复植被难度大。林地在增加换位的同时,立地区位及质量差异性大,即征占用及非法侵占等流失的多是优质林地,而通过各类工程治理补充的林地多是质量不高的土地。因此,生态治理难度大。

3.5 林业投入资金不足,林地保护利用效果有待提高

林业生态工程建设属公益性事业,需要全社会的支持,更需要各级财政资金的投入。但长期以来,公共财政对林业投入不足,导致林业生产工程建设与林地保护难度大。自林权制度改革以来,黑龙江省各级政府、社会、个人对林业的投入有较大增加,但投入的大部分资金仅局限于三北、退耕等生态公益林建设,商品林建设水平不高,资金投入严重不足,商品林建设投入和产出体系尚未形成。

4 解决问题的对策

4.1 创新林地管理机制

确定《林地保护利用规划》的法律地位。现行的林业法律法规存在立法滞后的问题,没有对规划编制、修改、实施林地保护利用规划的不当行为设定相应的法律责任,在客观上使违反林地规划利用林地的行为成为可能。因此,与林地管理相关的法律法规中应设定林地保护利用规划编制、修改、实施的详细条款及违法行为的法律责任,使林地使用者在规划编制、修改、实施中的违法行为,能够依法追究。

4.2 加强林地用途管制制度建设

一是制定征占用林地项目禁限目录。根据国家产业发展政策、土地供应政策等,在国家发布限制和禁止用地项目的基础上,制定省级禁止和限制使用林地项目目录。完善国有林区基建项目使用林地标准。制定限制经营性项目使用林地相应的约束性措施。通过经济补偿、市场调节、行政干预等手段引导建设项目节约使用林地,杜绝多占、浪费林地等行为。二是实施林地定额年度调剂。国家林业局按年度分解的占用征收林地年度定额,实行“十年总控,年度调剂”制度。年度定额节余的经国家林业局核实后,可转下年度使用;当年年度定额指标不足的,在一定额度范围内允许提前使用下年年度定额。三是实施林地分级保护。根据林地所处的生态区位以及林地条件及环境等因子指标将林地进行科学分级,对林地进行系统评价,实施林地分级保护。四是实施林地差别化管理。将不同保护等级的林地,实行差别化管理,制定相应的保护、利用和管理措施。严格控制林地非法转用和逆转,限制采石取土等用地。五是实行差别化补偿。充分利用经济手段实现林地的节约集约使用,客观考虑全国各地经济社会发展水平的不平衡性,差别化森林植被恢复费标准,国家确定标准的基础上制定本省具体标准。

4.3 建立林地保护规划公众参与制度

林地保护利用规划要体现人民群众的根本利益,从规划的编制到实施整个过程都要开展公众参与。公众参与不仅是提供信息,更重要的是协调林地行政主管部门与林地使用者之间的利益。因此,在这方面要相应建立如下几项制度。一是建立规划编制公众参与的公示制度。规划公示制度是推动规划工作的公开化和民主化,保障公众的合法权益的重要举措。而现实情况是许多规划公示一般是批后展示,也就是规划在被正式批准后公示,这时已经成了既定的规划,不利于群众参与。因此,林地保护利用规划的公示应逐步转变到以审批前公示为重点,让规划在正式“定稿”前就进行公示,尽量吸取民众意见。二是建立规划实施过程中的公众参与,即公众监督制度。公众有权了解林地保护利用规划的实施进展状况,在实施过程中,林地利用保护的具体指标如何落实,执行的情况如何等,林地行政主管部门应向公众做出详尽的说明。三是建立公众参与的机构和制度。林地行政主管部门以行政力量来主导并整合公众参与林地保护利用规划事务,设立公众参与的非常设机构,即公众参的“政府组织”,如林地保护利用规划委员会,并出台相应的章程和办法,明确公众参与的程序和具体内容。

4.4 建立保护利用评估体系

建立林地保护利用评估体系,对于规划实施情况进行年度检查评价,根据检查评价结果对规划方案进行修订,以利于规划实施的有效性。评估结果要形成报告,作为修订规划的重要依据。相关部门应密切跟踪分析规划实施情况,及时向林地行政主管部门反馈意见。主要从两个方面招手解决。一是搞好林地保护利用规划方案编制评估。实行规划编制专家论证制度,充分发挥专家的作用,提高规划的科学性,由不同领域专家组成的规划专家委员会,在规划编制过程中认真听取专家委员会的意见。规划草案形成后,组织专家进行深入论证。规划经专家论证后,应当由专家出具论证报告。二是林地保护利用规划实施评估。建立规划实施评估制度是保障规划有效实施的必要措施,使规划在实施中不断检查总结经验,调整林地保护利用年度计划和步骤,保证规划方案实施沿着预定的轨道进行。

4.5 建立林地管理考核制度

各级政府主要负责人要对本行政区域内的林地保护管理负总责,建立规划实施的领导责任制,把规划确定的森林保有量等指标作为各级政府森林资源保护和发展目标责任制考核的重要内容,把全面保护林地、节约集约用地作为区域经济社会发展评价的重要因素,建立并落实考核体系和考核办法。

4.6 建立健全林地规划协调制度

要高度重视规划的部门协调工作,林业、发改、国土、建设、农业等部门依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规,建立协作机制。部门协调工作按照有利于加强和改进宏观调控、有利于严格林地用途管制的要求,加强沟通,密切配合,解决分歧,共享基础信息和技术设备资源,提高林地保护利用规划的针对性和可操作性。