优化国库管理 推进全口径预算

燕星池

（中国人民银行西安分行营业管理部，陕西 西安 710002）

党的十八大报告首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”并以此作为人民代表大会行使国家权力的重要保证。李克强总理在今年的政府工作报告中明确指出“要抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。”这是推进公共财政体制建设的需要，更是增强财政透明度的必然选择。

一、“全口径预算”管理的内涵

作为一个产生于经济体制转轨背景下的特殊概念，全口径预算管理带有鲜明的中国特色，其基本含义是指把所有的政府收支纳入预算管理，实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的控制和监督。继2013年起中央开始公布社会保险预算后，2014年中央经济工作会议上首次提出要将地方政府性债务纳入预算管理。至此，包括公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算、政府债务预算“五本账”的预算编制范围基本确定。“五本账”虽然列示的同为财政资金，但管理方式却大相径庭。其中：公共财政预算是当前管理规范程度最高的政府预算，这类资金纳入国库管理，有统一的制度规范，资金收支须由各级人民代表大会审议、批准，属于“审批类”预算；政府基金预算、社会保险基金预算，这两类虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但资金却纳入专户管理，长期游离于国库之外，收支活动不需要通过各级人民代表大会批准，属于“备案类”预算；国有资本经营预算则由于纳入预算的仅限于部分国有企业，本身就不完整，更谈不上规范管理，故而只能称为“准备案类”预算；政府债务预算今年初次试编，实现实质性的规范化管理尚需时日。可见，当前我国形式上的全口径预算管理框架虽然已经形成，但财政资金却仍然处于分散管理的状态，并没有完全纳入国库管理，各级人民代表大会对预算资金的管控能力还较为有限，这与全口径预算管理的要求还存在着一定差距。

二、国库职能受限对实施全口径预算管理的影响

（一）财政专户广泛存在，使得大量资金长期游离于国库之外

财政专户是各级财政部门按照法律、行政法规和规章，为了核算具有特定用途的资金，在商业银行及其他金融机构开立的资金结算账户，与国库部门的财政库款户有着本质差别。存放在人民银行国库的财政存款，没有预算安排和文件依据是无法拨付的，而专户资金的管理则由财政部门和预算单位支配，国库无法监管。此外，存放于国库的预算资金仅按活期利率计付利息，而存放于商业银行的财政专户资金却可采用协议存款或定期存款的方式获取较高收益，在高额利息收益的驱动下，各级财政部门更倾向于将财政资金存于专户。同时，现行的《人民币银行结算账户管理办法》中对财政专户的开立条件要求较低，也未对其开户数量做出具体要求。长此以往，各地的财政专户越开越多，金额越来越大，在部分地区甚至已经超过了库款余额，成为事实上的“第二国库”。可见，财政资金尚未全额纳入国库管理，此时的全口径预算管理难以具备实施基础，只能是“纸上谈兵”。

（二）部分财政资金“闲置”，资金的使用效率难以有效提高

在2013年7月3日召开的国务院常务会议上，李克强总理曾提出要“激活财政存量资金”，这也是实施全口径预算管理的目标之一。然而，目前我国大量财政存量资金尚未纳入国库集中管理，而是“闲置”于各类账户，造成财政资金沉淀。一是各种长期或短期的财政专户资金沉淀，这类资金或是具有特殊用途，如社会保险基金财政专户；或是由于收付不同步，暂时在专户沉淀，如专项转移支付资金专户等。二是预算单位在商业银行开立账户的资金沉淀。这部分资金主要是因为集中收付改革不彻底所致。集中收付改革的最终目标是取消预算单位的实有资金基本户，仅保留其在商业银行的零余额账户，实行收支两条线，所有支出均通过直接支付或授权支付开展。然而，当前部分预算单位的基本户依然存在，其账面资金时常处于“休眠”状态。三是财政资金在“预算单位实有资金代管账户”的沉淀。这是为了配合预算单位实有资金改革而开立的账户，目的是要将预算单位实有资金账户中的存量资金在代管账户归集，进而取消预算单位实有资金账户。这一改革虽然避免了部分财政资金在商业银行的分散存放，但并未改变财政资金游离于国库外的实质，同时，参与改革的预算单位数量较少，集中代管的资金范围也比较有限。财政资金在各类账户上的大量沉淀势必影响预算资金的统筹规划，导致资金使用效率低下，在这种背景下推行全口径预算管理只会“事倍功半”。

（三）集中支付流程存在设计缺陷，国库的监督职能被明显弱化

国库集中收付制度改革的目的是通过国库单一账户对财政资金进行集中管理，即财政收入全部归集到国库单一账户，支出从国库单一账户直达拨款受益人账户。然而，当前集中收付业务采用了商业银行代理的模式，其具体流程设计严重偏离了改革方向。尤其是在支出环节大大削弱了国库部门的事中监督权。国库集中支付制度实施前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每项支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款；而改革后，支付流程变更为由财政部门选择一家（或几家）集中支付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向国库部门进行汇总清算。显而易见，在集中支付“先支付，后清算”的模式的安排下，国库部门的监管已经由事中监管推至事后被动监管，国库逐笔、实时的事中监督根本不可能实现。虽然这在一定意义上加快了国库资金的审核拨付速度，但财政资金使用的透明度却难以保证，这种流程设计明显是与全口径预算管理“背道而驰”。

三、强化国库职能加快实现全口径预算管理的对策

（一）完善国库单一账户，力促国库资金扩容

随着国库信息化的发展和国库内控制度体系的健全，国库的服务效能进一步增强，已经基本具备了对接全口径预算管理的能力。因此，建议取消财政专户和预算单位实有资金基本户，杜绝财政资金在国库体外循环，将所有财政资金全部纳入财政部门在国库开立的单一账户。一是从法律层面，禁止在商业银行新设财政专户和预算单位实有资金账户，对因资金性质和管理需要确需开立财政专户的，应以在国库单一账户下开立子账户的方式实现。二是全面彻底清理现存财政专户，并将其资金纳入国库单一账户下对应开设的子账户。尤其是应撤销非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”等过渡账户，通过国库经收处开设的“待结算财政款项”科目进行非税收入核算，实现非税收入直缴入库。三是继续深化预算单位实有资金改革，取消预算单位实有资金账户，将零余额账户的性质变更为基本户，将其实有资金全部归集到“预算单位实有资金代管账户”，并对该账户资金坚持“只出不进”的原则，最终消除这部分存量资金。

（二）开展国库现金管理，提高财政资金效益

追求效益是财政资金的本质要求，因此，在国库存量资金持续走高的背景下开展国库现金管理是构建现代国库管理制度的必然之举。然而，由于国库现金管理既关系到地方政府的切身利益，又会对货币市场流动性产生重要影响，因此，国库部门必须在实施过程中慎之又慎，有条不紊地开展。一是要提高国库现金流预测的精度，合理确定安全库存额。国库部门要加强与财政国库部门、税务机关、财政预算机关及商业银行之间的沟通协调，并在此基础上综合运用定性分析和定量分析相结合的方法对国库现金流进行预测。二是要与财政部门建立协调配合机制。在国库现金管理中，国库部门更多关注特定时期国库库存将会有多少；而财政部门则更多关注特定时期国库库底资金应该留多少。虽然两部门的关注点存在差异，但却存在互补性。因此，可以考虑建立人民银行和财政部门的联席会议制度，在相互交换国库现金相关预测结果的基础上，结合当时的财政货币政策，共同商定国库现金管理的操作计划。

（三）优化集中支付流程，夯实国库监督基础

国库监督是各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，与人大监督、审计监督以及财政部门内部的财政监督相比具有低成本与广覆盖两大优势。推行国库集中支付制度改革后，国库监督仍然应是预算监督体系中不可或缺的一环，因此，有必要对集中支付业务流程进行合理优化，更好地发挥国库的监管职能。一是明确人民银行国库对集中支付代理银行的管理权，不但要由国库对集中支付代理银行的资格进行认定，还要参照代理国库的管理模式，在存续期内采取年审制度，赋予央行国库对集中支付代理银行的选择权和撤销权。二是将“先支付，再清算”的处理流程变为“先审核，再支付，后清算”，即要求“财政或预算单位的支付指令”必须先下达到国库并经国库审核后，再由国库分发给各个集中支付代理银行进行拨付，最后进行国库与代理银行间的日终资金清算，以确保国库监督逐笔审核、实时审核作用的发挥。三是加快推进国库信息化建设，适时开展集中支付业务流程再造，待条件成熟后将集中支付业务收回由国库部门直接办理。在国库直接办理集中支付业务的模式下，国库部门在“国库待结算款项”科目下开设“财政零余额账户”、“预算单位零余额账户”，国库部门根据财政部门或预算单位开具的支付令，经过认真审核后，直接将财政资金拨付给用款单位或收款人。与现行的集中支付业务流程相比，新流程不但具有环节更少、效率更高的特点，更重要的是真正发挥了国库监督的适时优势和技术优势，进一步强化了预算监督的约束力，为全口径预算管理的真正落实奠定了坚实基础。

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[2]王雍君.“全口径预算”改革探讨.中国财政[J]，2013(6).

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