我国农业科技创新的政府支持研究

王梅，石冉，王秀芳

（河北农业大学经济贸易学院，河北保定 071000）

我国农业科技创新的政府支持研究

王梅，石冉，王秀芳

（河北农业大学经济贸易学院，河北保定 071000）

农业科技创新是保障国家粮食安全、推动现代农业发展的技术支撑，农业的基础地位和行业特征决定了农业科技创新离不开政府的支持。目前，我国政府对农业科技创新的支持还存在着资金支持不足、约束机制不健全、激励机制缺乏等问题，为了进一步促进我国农业科技创新的发展，应借鉴美国、英国、日本等国家对农业科技的支持方式及管理经验，从政策及资金支持、体制创新、技术推广服务和人员素质提高等几方面发挥政府的作用。

农业科技创新；财政支持；国外借鉴

农业科技创新的公共性、风险性和社会性特征决定了政府在农业科技创新活动中起着重要的支持与引导作用。2014年中央农村工作会议明确指出，“坚持科技支撑的国家粮食安全战略，进一步依靠改革创新来推动现代农业与生态农业发展”。因此，提高对农业科技创新的政策扶持力度并加大农业科技投入、进行农业科技投融资制度体制的创新，成为我国政府今后一段时期农村经济工作的首要责任。尽管近年来我国政府在农业科技创新领域已经做出了很多努力，比如实施一系列的发展计划，颁布有关政策，创新金融服务方式等，但是与一些发达国家相比较还存在着很大的差距。考虑到我国农业科技创新体系发展的需要以及发展生态农业、现代农业的现实需求，进一步加大政府对农业科技创新的支持力度是十分必要的。

一、目前我国政府支持农业科技创新的方式

（一）多层次发展计划与政策引导

从20世纪80年代开始，我国政府就开始关注农业科技创新，先后实施的星火计划、“863计划”、丰收计划、火炬计划等都涉及到了农业科技创新领域。1985年，我国政府批准实施第一个依靠科学技术促进农村经济发展的星火计划，到2012年投资规模达到396亿元①科技部.2012年度星火计划总结报告［EB/OL］. http://www.cnsp.org.cn/ShowInfo.asp?id={0C4F44DC-B648-4768-B5E1-D1DBFCE 87078}.；始于1986年3月的高科技发展计划选择生物领域作为发展重点，到2005年政府拨款规模达到330万②国家高技术研究发展计划网.863计划简介［EB/OL］. http://www.863.gov.cn/1/1/index.htm.；1987年、1988年又先后实施丰收计划和以杨凌农业高新技术产业示范区为代表的火炬计划，形成了以农业科技创新和成果转化为特色的发展道路。与此同时，在农业科技创新体系建设中，我国政府比较注重以政策性文件来引导和协调，如2004年农科院提出的“国家农业科技创新体系新方案”，2007年农业部、科学技术部牵头，财政部、国家发展和改革委员会、人事部、水利部、教育部、国家林业局和中央机构编制委员会办公室共同编制的“国家农业科技创新体系建设方案”，国务院印发的“农业科技发展纲要（2001-2010年）”，农业部提出的“农业科技发展规划（2006-2020年）”，2011年提出的实施现代农业人才支撑计划，2013年的“全国农业科技创新能力条件建设规划（2012－2016年）”等。中央政府在2004～2013年的中央一号文件中连续九年提出依靠农业科技创新引领农业现代化建设。这些政策性文件都为促进我国农业科技创新发展、解决农业科技创新中的资源合理配置和有效利用问题起到了重要的引导作用。[1]

（二）创新的金融支持方式

金融支持是农业科技创新发展的必要支持。在国家政策的引导下，各类农村金融机构不断创新农村金融产品和服务方式。农业发展银行于2006年开始发放农业科技贷款，重点支持列入国家和省级政府重点推广计划的农业科技成果转化和产业化项目，2013年全年农业科技贷款额达93.36亿元，支持企业276家。①中国农业发展银行2013年年度报告［EB/OL］.http:// www.adbc.com.cn/aboutus/report/2013/#11.2010年3月科技部启动的首届农业科技创新创业大赛，为风险投资与农业科技创新的对接创造了机会，为农业创业者提供了“第一桶金”。2012年，中央财政安排资金61亿元，全面启动了农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策，通过补贴，鼓励农民大面积应用已被实践证明能够有效预防和减轻灾害损失，促进粮食稳产增产的重大技术。2013年，国家对现代农业示范园区协调加大了金融支持力度，支持示范区与开发银行合作开展金融创新试点，创新农业融资产品②泰州新闻网.国家现代农业示范区扶持力度加大［EB/OL］.http://tznews.cn/2013/news/minsheng/2013/03/2013-03-27269715.html.。

（三）设立专门的农业科技成果转化基金和产业发展基金

2001年4月中央财政设立“农业科技成果转化资金”专项计划，第一年安排财政预算4亿元，到2013年共颁布了13年的科技成果转化文件，资金支持规模保持在50～100万元/年，2001～2010年，中央财政累计投入31.5亿元。2012年12月17日，国务院批复同意成立中国农业产业发展基金，资金总规模40亿元，重点支持农业产业化龙头企业，吸引更多资本、技术、人才，进一步提升农业产业化的整体发展水平。③人民网.财政部：中国农业产业发展基金成立［EB/OL］. http://finance.people.com.cn/n/2013/0321/c1004-20869952.html.2012年中央财政年初预算安排用于农业科研、农业技术与服务体系等方面的资金240亿元，比上年增长28.3%。[2]

（四）积极发展农业产业龙头企业

1999～2002年的中央农村工作文件中连续四年提出要扶持农业产业化经营，扶持龙头企业。自2001年中央经济工作会议提出“扶持产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的理论以来，广东、广西、福建、安徽、山东等众多省份积极颁布并实施一系列政策，支持农业产业化龙头企业的发展。2012年3月，国务院出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，在生产基地建设、农产品加工和流通、技术创新、利益联结机制、开拓国际市场等关键环节，采取了一系列政策措施，促进龙头企业进一步做大做强，提升农业产业化水平。截至2013年，我国农业类龙头企业有11万家，国家级的农业类龙头企业有1 700多家。④中商情报网.农业部：我国农业龙头企业已达11万家［EB/OL］.http://www.askci.com/news/201301/24/241641757303. shtml.

二、我国农业科技创新中政府支持存在的不足

（一）农业科技财政拨款长期不足

从对2007～2012年农业部财政拨款决算数据的分析可以看出，科学技术支出占比在14%～25%之间，大部分年份维持在15%～16%左右，总体来说支出比例较高，但是与农林水事务相比差距还很大，如2010年农业部公共决算中，科技决算支出815 078.66万元，而农林水事务决算支出1 612 032.57万元，是科技支出的2倍。⑤中华人民共和国农业部网站.农业部2012年部门决算［EB/OL］.http://www.moa.gov.cn/zwllm/cwgk/ysjs/201307/t20 130718_3529373.htm.图1为2007～2012年农业部公共预算财政拨款支出决算情况。从图中可以看出，农业科学技术财政拨款在2010年最高，2011年和2012年有所下降。近两年国家加强了对农业科技创新的政策支持，但是财政拨款却有所下降，与我国总体提升农业科技创新能力的政策目标不符。[3]

（二）缺乏严格的制度约束

目前我国的农业科研存在研究领域狭窄，研究评价机制不健全，缺乏严格的制度约束的问题。我国农业科研集中于粮、油、棉、麻等大宗农作物，忽视对农产品的深加工、保鲜、食品安全等问题，技术存量大而机制不健全。一直以来，国家关注较多的是科研项目的数量，并没有设定相关的技术推广、成果转化率等硬性的评估机制。一些科研院所将人员的职称晋升与科研项目及其级别联系在一起，忽视了成果转换的可行性等因素。政府也没有设定相关的制度来约束科研经费的使用，导致科研经费大多用于引进国外的先进技术，缺乏科学技术的消化、吸收和二次创新。

（三）农业科技推广服务不到位

我国现有的农业科技推广体系是在长期的计划经济体制下形成的，虽然多年来国家一直在不断改革并完善农业科技推广系统，但是仍然不能适应农业结构战略性调整和新时期经济发展的需要。在农业技术推广中还存在很多问题，如对农业技术推广的公共服务职能弱，政府职能错位，管理体制不顺，运行机制不灵活，经费渠道不顺，专业结构不合理，管理效率不高等。

（四）农业科技人才培养、激励机制不健全

与美国、日本等发达国家相比，目前我国农业科研人员明显不足。在我国农业科技创新队伍中，获得博士学位的科研人员只占0.5%的比例，获得硕士学位的科研人员不到3%，而具有学士学位的科研人员也仅占到了30%左右①中华人民共和国统计局网站.http://www.stats.gov.cn/.。近年来农业科研队伍呈现老龄化趋势，缺乏青年领军人才，这主要有两个方面的原因，一方面是城镇化进程的加快，另一方面是政府缺乏对年轻人才从事农业科技创新工作的激励机制。同时，在科研过程中，科研机构及科研人员一般只注重科研过程，对技术支持缺乏重视，影响技术推广及成果转化率。[4]

图1 2007～2012年财政部拨款支出预算

三、发达国家政府支持农业科技创新的经验

（一）稳定的国家财政投入机制

在美国主要是联邦政府、州政府和私人（公司）三大系统为农业科研提供经费。从2004～2009财年美国农业部实际支出或预算情况来看，农业部每年的支出费用在800亿～1 000亿美元，虽然2009财年的研发、教育及推广预算与2008财年的相比有一定减少，但总体而言，美国用于农业科技研发、教育及推广活动的相关经费一直比较稳定，大致维持在24亿～27亿美元。科技研发、教育及推广费用占美国农业部年度总费用之比基本保持在2%～4%。[5]其他农业创新型国家如澳大利亚，2007～2008年其政府农村科学研发经费预算中，创新和科技方面的投资占到总投资额的26.08%。GRDC的项目计划中，为提高研究能力（Building Research Capacity）的预算支出达到2 248 684美金。[6]

（二）多元化的融资模式

农业科技创新需要探索多元化的融资模式。国外很多国家的农业科技创新资金来源都不是单一的由政府来提供，比如美国、韩国等国家。美国农业部的研究经费主要来自联邦政府，其中大部分分配给8个农业科研中心。各州农业试验站的经费来源呈现多元化特点，其中联邦拨款的占到30%，本州预算的占51%，19%来自私人企业赠款；农业试验站承担的联邦与州合作推广项目，联邦政府为其提供29%的经费，州政府提供47%，24%由县政府和私人赞助。②魏勤芳.美国农业科技体系及运行机制［J］中国农业大学学报，2005，10（2）.近年来，韩国主要农业科技经费投入来自政府和私人企业。

（三）注重农业高技术人才培养与开发

以英国为例，英国政府一直以来都大力推进高科技发展，注重培养科技从业人员。根据《2005年英国统计年鉴》公布的数据，英国的劳动力人口为3 490万人，其中15%受过高等教育，具有科学或工程学高等教育文凭的占37%，妇女占其中的31%。2003年英国企业研发人数达16.7万，比2002年增长10%，其中2/3是科学家和工程师。尽管英国的科技从业人员数量庞大，但是英国政府并没有放松对科学人才的培养和吸引。英国政府的人才政策使其科技从业人员的数量和质量都达到很高水平，为其科技产业的发展提供了坚实的人才基础。[8]

四、政府进一步支持农业科技创新的对策建议

（一）强化并巩固农业科技的政策扶持和资金保障机制

创新金融服务，支持“三农”发展，是党中央、国务院始终坚持的发展战略。政府应该完善农业科技创新中的风险投资体系，建立包括政府、金融机构和企业等在内的多元化融资体系。通过采取一系列措施，加大对非政府部门农业科技投资的吸引力。首先应健全财政与金融相结合的投入机制，探索科技项目与创业投资的对接机制；推进政策性金融机构的改革，发挥好政策性金融机构在农业科技创新中的作用。其次要保护农业技术的知识产权，完善股权转让市场及资本市场，保障企业投资者的利益，为风险资本的退出创造健康的外部环境。最后，完善农业科技金融中介服务体系，发挥各类创业投资基金以及农业科技园、农业科技企业孵化器、农业科技创业投资联盟等农业科技创新服务及投融资载体的作用。

（二）进一步强调体制创新

为了给农业科技创新创造良好的支撑环境，我国政府应该建立新的适应农业高新技术产业发展的管理运行体制及激励机制，最大限度地激发科技人员创新创业的积极性，有效规范市场主体的政策法规环境，进一步发挥体制创新和技术创新的优势。比如开辟投资渠道，建立风险投资机制；完善财政投入资金的运作方式，有效整合财政支农资金，提高资金使用的综合效益；对于实施自主创新的机构及人员给予奖励政策；制定符合客观实际的中长期发展规划和实施计划等。

（三）加强技术推广服务

中央政府对农技推广工作的投入从2012年才开始，起步较晚，存在着一些不足，政府应加强其公共服务职能，积极寻求对策。比如，加大财政投入力度，进行农村基础设施建设，包括信息服务设施、信息网络平台，提高农民获取和运用新技术信息的能力；大力发展农民专业合作组织，培养专业人才，开展农业技术示范推广工作；加大对农业科技服务组织的扶持，规范对农业科技推广部门合法权益的保护等。总之，政府应建立并完善农业科技推广的运行机制，使农技推广工作有场所，信息有渠道，服务有手段，管理有效率。

（四）提高科研人员及农业劳动力的素质

针对我国农业科技创新相关人员整体素质水平偏低的状况，政府应该加大对农业人力资本的投资，鼓励各级政府实施农民培训计划，政府应当承担起教育主要投资者的责任，尤其要加大农村基础教育投资，重点普及初等教育和发展中等职业教育。比如说，对农业科研人员或其组成的创新团队给予专项经费支持，鼓励大学生学习并投入农业科技创新领域，解决农业技术推广队伍老龄化问题。进一步鼓励科技特派员到农村为农民讲授农业科技知识，依托阳光工程，培养选拔农业科技示范推广能手，提高农村劳动力的农业生产能力和素质等。

［1］李阳.财政支持农业科技创新问题研究［J］.农业经济，2010（3）.

［2］黄季焜，胡瑞法.政府是农业科技投资的主体［J］.中国科技论坛，2000（4）.

［3］林万龙，张莉琴.农业产业化龙头企业政府财税补贴政策效率：基于农业上市公司的案例研究［J］.中国农村经济，2004（10）：33-40.

［4］国家统计局人口和就业统计司.中国人口和就业统计年鉴2007［M］.北京：中国统计年鉴出版社，2007:136.

［5］杨瑞珍.中外政府在农业技术推广体系中的作用比较［J］.中国科技论坛，2004（5）.

［6］Australian Government.Grains Research and Development Cooperation（GRDC）Annual Report 2007-2008［R］.

［7］董乃菊，代琪.英国政府大力推进高科技发展［J］.中国创业投资与高科技，2006（2）.

The Research about the Support of Chinese Government for Agriculture Technology Innovation

WANG Mei,SHI Ran,WANG Xiu-fang
（College of Economic and Trade,Agricultural University of Hebei,Hebei Baoding,071000,China）

Agriculture technology innovation is the technical support to ensure national food security and development of modern agriculture.The basic role of agriculture and its industrial characteristics make its innovation depend on the support from the government.Nowadays there are problems such as the short of capital,unsound constraint mechanism, lacing of incentive mechanism,and so on in China’s system of the government support.In order to improve the development of agriculture innovation,it is essential for government to learn from Japan,America,and England,strengthen government’s role in the aspects of policy and capital support, systeminnovation,technologypromotionandpersonnel quality promotion.

agriculture technology innovation;financial support;foreign experience

S-O

A

1673-2022（2014）03-0072-05

2014－01－25

2013年度河北省教育厅重点课题（SD133010）；2013年河北省社会科学基金项目（HB13JJ042）

王梅（1989-），女，河北保定人，在读硕士研究生，研究方向为区域经济理论与政策;石冉（1986-），女，满族，河北承德人，在读硕士研究生，研究方向为金融政策与产业投资；王秀芳（1964-），女，河北河间人，教授，经济学博士，主要研究方向为金融理论与政策。