我国基层公共图书馆的现状和发展对策

●邓银花

（广东技术师范学院 图书馆，广州 510400）

基层公共图书馆（包括市县级公共图书馆和乡镇图书站，以下统称为基层公共图书馆）在我国公共图书馆中数量最多、分布最广，是普及科学文化知识、活跃城乡群众文化精神生活的重要公共文化机构。改革开放以来，我国省、地（市）和基层公共图书馆发展状况都有了明显改善，在当地经济、社会、文化建设中发挥了重要作用，而基层公共图书馆相比省、地（市）级公共图书馆而言，其建设发展面临诸多困境。本文拟对基层公共图书馆的现状进行分析，并据此提出建设和发展的政策建议。

1 我国基层公共图书馆的现状分析

1.1 各级政府重视不够

基层图书馆处于整个公共图书馆体系的末端，承担着为本辖区内包括农村人口在内的全部人口直接提供文化服务的任务。在我国，90%以上国土面积在农村，50%以上人口是农村人口，农业基础薄弱仍未得到有效扭转，“三农”问题在未来相当长一段时间内仍将是制约中国现代化的主要因素。基层公共图书馆作为直接服务于“三农”的公共文化机构，通过丰富农民文化生活、普及科学文化知识、提高农民综合素质，在构建社会主义和谐社会和新农村建设过程中，发挥着无可替代的作用。但由于各种因素的影响，基层公共图书馆并未得到较大发展。

首先，基层政府财政困难客观上导致政府对公共图书馆财政投入不足。我国“放权让利”的经济体制改革让地方政府成为具有相对独立的利益主体，居民福利水平取决于地方公共产品数量和质量，进而取决于地方财政的收支规模。1994年分税制改革后，财权不断上移、事权不断下移，使得处于政权末端的县乡政府财权和事权极不匹配，县乡政府在财政收入急剧减少的同时，支出责任却有所增加。除了国防、外交、戒严等职权外，基层政府几乎要承担其辖区内公共物品如科教文卫、计划生育、治安、交通设施建设、社会保障等一切事权。这种财力和事权的失衡造成了我国大范围的县乡财政困难，许多县乡财政基本是“吃饭财政”甚至“赤字财政”，没有能力“投资”公共图书馆。

其次，片面的政绩观使得县乡政府主观上不愿将财政资金用于公共图书馆。我国实行“党管干部”，上级政府决定下级官员的续任或升迁。在上级对下级官员的考核标准中，可测性良好的GDP增长率和财政收入增长率是考核的直接依据。地方政府“以经济建设为中心”实际异化为“以GDP增长为中心”，“发展是硬道理”异化为“GDP是硬道理”。在这种情况下，下级政府为了赢得GDP锦标赛，往往把有限的财政资金直接投向能够改善本地投资环境、促进本地经济增长的基础设施如道路、机场、港口、电力、通信等生产性公共投入，甚至直接兴办国有企业，而对于能够提高本地居民福利、但需要较长时间才能显现政治绩效的民生性公共产品如教育、文化、医疗、社会保障投入等民生性公共产品投入却相对不足。

1.2 财政投入严重不足

正是由于上述原因，基层公共图书馆的财政投入偏少，远落后于中央、省和地（市）级公共图书馆的财政投入。从基层公共图书馆的经费收入来看，虽然财政投入占经费收入比重多年来维持在90%以上，但总体来说，财政拨款长期偏低。根据2010《中国文化文物统计年鉴》，2010年全国共有2884个公共图书馆，其中基层公共图书馆2512个，占全国公共图书馆总量的87%，但财政拨款不到24亿，馆均财政拨款大约94万，不足全国馆均财政拨款202.4万元的一半（见表1）。

表1 2007～2010年基层公共图书馆财政投入情况［1］

由于财政投入长期偏低，致使基层公共图书馆业务经费和活动经费严重不足。2007～2010年，人员支出占总支出的比重全部超过50%，2009年，全国2491个基层公共图书馆中，1030个图书馆的人员支出甚至超过了财政拨款的80%。［2］由于财政投入大部分用在了人员支出上，用于图书购置和开展活动的经费十分有限，多年来购书经费比重基本维持在11%左右（见表2），平均每馆图书购置费2007年仅为7.68万；2009年为11.2万元，675个基层图书馆全年无购书经费，占基层图书馆总数的27.1%。青海、贵州、甘肃、陕西4个省份的基层公共图书馆平均每馆购书费低于2万元。［2］大部分基层公共图书馆没有更多资金投入到业务当中，图书馆的建设和发展基本处于停滞状态。

1.3 基层公共图书馆数量不足，发展极不平衡

近年来，虽然全国基层公共图书馆稳步增长，但数量明显不足，无法达到国际图联“每5万人拥有一所图书馆、每所图书馆服务辐射半径通常标准为4公里”的基本要求，不少县市甚至没有公共图书馆。根据《“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析》统计数据，按照全国行政区划，2009年基层公共图书馆覆盖率仅为85.1%，［3］照此计算，全国尚有426个县市没有建立公共图书馆。另外，各省基层公共图书馆发展极不平衡，经济文化越发达的地区，基层公共图书馆财政投入越大，布点也越密（见表3）。从表3可以看出，基层公共图书馆的分布密度与我国东、中、西部经济带划分雷同程度极高。辐射半径平均在20公里内的绝大部分是东部经济发达省份，辐射半径平均在20～30公里的主要是中部地区，而辐射半径在30公里以上的地区则主要是我国的西部地区、边疆和少数民族地区。

表2 基层公共图书馆经费支出情况［1］

表3 2010年各省基层公共图书馆辐射半径情况［1］

各地区不仅布点密度差异很大，平均每馆的财政投入水平也非常悬殊。根据有关资料计算，2010年全国2512个基层公共图书馆中，其中22个省份馆均财政拨款低于100万元（西藏未统计在内），青海、贵州等八个省（市、自治区）馆均财政拨款不足50万元，甘肃、安徽等14个省馆均财政拨款在50～100万元间，江苏、浙江、广东等8个省（市、自治区）在100万以上。北京和上海馆均财政拨款都超过了600万，上海更是达到了1107.3万，是最低的青海25.5万的44倍（见表4）。

表4 2010年基层公共图书馆馆均财政拨款情况［1］

1.4 设施设备陈旧，基层公共图书馆利用率低下

在图书馆的办馆条件中，硬件设施是图书馆开展各项业务工作的前提和基础。而从表5可以看出，我国基层级公共图书馆的人均藏量、千人面积和千人阅席等指标，分别只有国际图联标准要求最低限度的1/5、1/4和1/3。基层公共图书馆设施设备的陈旧，是导致基层公共图书馆利用率低下的原因之一。

表5 2007～2010年县市公共图书馆设施情况［1］

目前，我国基层级公共图书馆每千人流通人次、每千人外借册次、每千人拥有借书证数虽有增长，但都处于较低水平。以每千人拥有借书证数为例，2010年该指标仅为12.9。

1.5 专业人才匮乏，无法开展高层次的信息服务

图书馆从业人员素质是图书馆事业发展的重要因素。由于社会和政府对公共图书馆认识不够，往往被认为是“图舒馆”，而成为“老弱病残的收容所”和“闲散人员的避风港”。［4］因此，其从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构和职称结构都不符合国家对图书馆从业人员业务素质的规定，素质偏低、知识结构不合理的情况普遍存在，根本不能适应快速变化的现代图书馆服务方式和模式。从职称结构来看，我国基层级公共图书馆近70%的从业人员为中级职称以下，中高级职称比例仅为30%左右。①根据历年《中国文化文物统计年鉴》计算得出的结论。从2007～2010年，中级职称以下人员比例分别为70.13%，69.2%，67.2%和67.01%。在大多数基层图书馆,几乎没有本科生，越是贫穷的县，图书馆的人员越多,人员素质越低。

2 加强基层公共图书馆建设和发展的几点思考

2.1 提高对公共图书馆功能和作用的认识

十八大把文化建设作为中国特色社会主义“五大建设”内容之一，明确提出“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，［5］郑重承诺2020年基本建成公共文化服务体系。作为公共文化基础设施和公益性文化服务机构的基层公共图书馆，无疑是公共文化服务体系的重要组成部分。为此，基层政府部门应当从保障人民群众基本文化权益，丰富人民群众精神文化生活，提高人民思想道德素质和科学文化水平的高度，从文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能出发，提高对公共图书馆功能和作用的认识，大力加强对基层公共图书馆的建设。一是制定相应的文化政策法规，明确政府在基层公共图书馆建设和发展中的责任和义务，使基层公共图书馆从设施建设、人才队伍建设和用户服务方面都有法律保证。二要完善政绩考核制度，放弃唯GDP增长的政绩考核制度，把文化建设尤其是公共文化服务体系建设纳入到政府官员的政绩考核体系中。三要坚持政府主导，做好规划，制定本地区图书馆建设和发展的总体方案，并把公共图书馆的建设列入年度工作计划，每年或每个阶段对图书馆建设确定目标、任务和措施。

2.2 加大政府投入，建立多渠道的资金筹措机制

公共图书馆服务的公益性和政府保障公民基本文化权益的责任义务，决定了公共图书馆不可能像企业一样，依靠自身收入弥补成本支出，而只能通过政府公共税收形式予以公共补偿，即通过财政支出补偿，财政拨款始终是公共图书馆资金提供的主体。因此，破解制约基层公共图书馆健康发展瓶颈的根本途径在于加大政府投入。近期来说，当务之急是切实落实经费来源，保证县市公共图书馆的正常运行，而从长期来看，则应加强制度供给，提供制度保障，使县市公共图书馆事业的发展步入稳定、长期的良性发展轨道。

首先，应通过法律形式确保政府对基层公共图书馆的财政投入。许多国家都以法律形式规定政府对公共图书馆的责任，如英国《公共图书馆与博物馆法》明确指出：“地方政府应通过税收支持公共图书馆的建设，并由地方政府管理和维持运作。”［6］美国在相应的图书馆法案中也规定地方政府的税收中3%～6%用于公共图书馆建设。［7］我国县市公共图书馆经费虽然主要由政府投入，但由于没有法律保障，总体投入不足。因此，一方面，可以借鉴我国为了保证对农业、科技和教育的财政投入强度，明确规定每年用于农业、科技和教育支出的增幅不得低于经常性财政收入增长要求的做法，强制规定对公共图书馆财政投入的增幅也不得低于经常性财政收入的增长。另一方面，对于经济状况较差地区的公共图书馆，应由中央政府通过专项资金进行补助，并逐步加大补助力度，以保证全国公共图书馆基本服务的均等性。

其次，在坚持财政拨款始终应是公共图书馆的主要资金来源基本理念的基础上，基层公共图书馆也可以开辟多种筹资渠道作为经费补充来源，其中包括：（1）接受国内外的名人作者、社会团体、出版社的赠书；（2）接受企业家、富商以及个人的捐助；（3）适当收费。公共图书馆并不是绝对的免费服务，向读者收取恰当合理的服务费用符合受益原则，也是公共图书馆资源得到有效配置的要求。因此，在坚持公共图书馆基本服务无偿提供的前提下,对图书馆提供的非基本服务项目如具有一定科技含量的信息服务、材料消耗技术服务以及经过图书馆工作人员劳动再创造的信息产品，可以按投入的成本、信息的价值和社会需求的程度,实行适当收费。［8］

2.3 加强对乡镇公共图书馆的业务指导和业务互动

作为直接服务于“三农”的县级公共图书馆，必须把对基层农村的服务作为重要工作内容。因此，县级公共图书馆必须在加强对农民文化需求了解的基础上，有针对性地提供图书馆服务。首先，购书重点应放在读者借阅量大的书籍上，如文艺书、农业养殖种植、科普书等，使有限的经费得到充分利用。其次，应充分利用其馆藏优势、管理优势和人才优势，加强对乡镇图书馆（室）的建设和业务指导，同时利用这些乡镇文化站、图书室的优势，开展业务协作协调，将服务工作辐射到周围乡镇的农民读者中去。再次，对于乡镇经济实力不是很强、财政投入有限、藏书数量不足的文化站、图书室，可以通过与其建立图书馆流动站的合作关系，建立图书流动站，由乡镇文化站、图书室出场地、设备和管理人员，由市县公共图书馆配备文献资料，提供业务辅导等服务，采取定期与不定期两种调配书刊资料的形式，保证乡镇文化站、图书室有较为丰富的文献资料为广大农村读者开展文献服务。［9］

2.4 加强专业人才培养，提高公共图书馆服务水平

基层公共图书馆普遍存在服务观念不强、服务水平较低、服务方式和服务手段较为落后的现象，无法发挥图书馆应有的效益，除了硬件建设落后、社会和政府重视不够外，一个重要的原因就是图书馆专业技术人才缺乏。因此，为适应当前公共文化体系建设的需要，应高度重视图书馆人才队伍的建设和培养。一方面，严格控制进人“入口”，借鉴党政群机关公务员进人办法，实行公开招聘、凡进必考，保证公共图书馆从业人员的专业素质。另一方面，通过对现有基层公共图书馆职工的培训和继续教育，进一步提高他们的职业技能，提升他们信息服务、信息管理及信息分析等方面的业务能力。尤为重要的是，必须加强对他们的职业信念教育、职业态度教育和职业品德教育，增强爱岗敬业精神，树立“唯读者至上”的服务意识。

［1］文化部财务司．中国文化文物统计年鉴 ［Z］．北京：国家图书馆出版社，2010.

［2］张娟．我国公共图书馆免费服务的经费保障机制［J］．图书馆建设，2011 （9）：7－10.

［3］文化部计财司．“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析［EB/OL］.［2013－02－14］．http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201111/t20111128_153313.html.

［4］陈吉森．基层公共图书馆的困境与对策［J］．图书馆，2006（4）：116－117，120.

［5］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［EB/OL］.［2013－01－06］．http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［6］肖永英．英国公共图书馆的管理、服务与发展趋势 ［J］．图书与情报，2009（4）：12－16.

［7］刘洪辉．美国公共图书馆管理模式及启示［J］．图书馆论坛,2005（4）：210－211，196.

［8］邓银花．论我国公共图书馆的资金来源［J］．图书馆研究与工作，2008（3）：21－23.

［9］谭昆．对西部地区县级公共图书馆评估后的思考——以昆明市县级公共图书馆为例［J］．图书馆理论与实践，2011（7）：99－101，102.