朝阳迁户村民的“编外”之痛

郭鹏

2014年2月底，石福坤与五、六个同村同组的农民约定在当地八里堡菜市场，商讨如何解决他们身份的问题。

商量了近两个小时，没有结果。

如果再次与所在街道和区里交涉，他们已经料想到将会得到何种答复。打算用法律来解决问题，可是面对高昂的律师费，他们曾数次挠头，最终决定先把这事放一段时间。

“会议”散场后，他们回身望着即将交工的一栋栋高楼，嘘唏不已。

作为当初响应“入朝”政策的村民，“石福坤们”在辽宁省朝阳市双塔区八里堡村（注：2006年该村划并朝阳市龙城区管辖）已经生活20多年，虽然拥有当地农业户口，但他们依然觉得自己是外乡人。

新编“十三组”

1992年的春天是一个希望之春。为了加大改革力度，当时辽宁省朝阳市委市政府决定加快城镇化发展速度，有意将朝阳市达到双五标准（即城区面积达到50平方公里，人口达到50万），于是，招人扩城政策随之开始。

在朝阳市双塔区档案局，《民生周刊》记者看到了1992年6月12日的区委区政府会议记录。记录载明，“在关于农业人口迁入我区入户问题”的讨论结束后，区领导孙立新作了总结性发言，他说，此项工作要注意两点，“一是不要伤害农民利益，二是做工作不让农民骂咱们。”

当年10月10日，八里堡村根据双塔区政府会议精神，着手增加该区农业人员。召开多次会议后，最终确定了八里堡村落户收费标准及待遇原则：落户费根据原户籍不同分别为2000元到3500元不等，外入户人员统一编入八里堡村第十三组，并明确强调外入户人员与八里堡村原村民享受同等待遇。

于是，在随后很长一段时间，朝阳市借助各种媒介，号召全国各地的农业从业人员积极“入朝”，并宣传吸纳农业人口“入朝”的优惠政策。

在1992年至1995年间，朝阳市仅八里堡村就有339户、862人先后迁户至此，缴纳落户费共计约170余万元。石福坤说，当时他们这些外来落户人口全部被分配到村里新组建的十三组。

《民生周刊》记者了解到，当时多数外来落户人员决定迁户到八里堡村主要考虑两个因素，一是政府承诺和原村民同等待遇，另一个就是八里堡村位于城市近郊，地理优势较明显，对个人今后的发展会有好处。

政策遇冷 土地变热

“当初招户政策宣传待遇平等，我们来了。早知这样，不如呆在老家，起码有地可种，有房可住，现在想回也回不去。拿着当地的户口，却享受着外地人的待遇，这滋味不好受。”村民贾志刚（化名）对《民生周刊》记者说。

据石福坤等村民回忆，当时十三组的农民多为20岁左右的年轻人，在拿到八里堡村农业户口本后，他们继续着正常的打工生活。由于年龄较小等客观原因，十三组部分村民当时对耕地、宅基地等的需求并不迫切。

自1992年十三组村民开始落户起，村里按正常手续仅批了61户宅基地。后来由于八里堡村属市区近郊的原因，到1998年朝阳市规划局就停止了对八里堡村宅基地的审批工作，农民宅基地指标被冻结。

这期间，在申请宅基地无望的情况下，十三组村民又开始申请口粮田，石福坤说，当时村里告诉他们已无机动地可分。

于是，部分无房无地的十三组村民开始逐级申告，要求分配土地和申请住房。

2003年，双塔区站南街道办事处对此问题给予了答复。处理意见中注明：针对十三组目前仍没有宅基地的村民，在2004年八里堡村即将进行的城中村改造统建农民住宅楼中解决，购买价格享受一定幅度优惠。对于承包土地的问题也明确说明：十三组到其他十二个组抽划土地来分配，政策上不允许，现实也做不到。

十三组村民拿到答复意见后，考虑到当时的状况，他们决定再等等看。石福坤说，毕竟十三组的村民从来没想过从其他十二组的村民手里抢地，是否拥有机动地他们也无法得知，但住房问题有了答复，也算解决了一些问题。

但是，十三组的村民没有想到，街道办对他们解决住房问题的承诺直到2007年也没能兑现，而此时的八里堡村，已被规划到朝阳市龙城区海龙街道办事处管辖。

随着时间的推移，地处城市边缘的八里堡村在城中村改造中取得不错成绩，所拥有的大量集体土地陆续被征为国有建设用地，后被出让用于商业用地。

2007年初，十三组村民在他们提出的主要诉求中，除了补批宅基地，补偿10多年来没有土地、没有住房造成的经济损失外，又提出土地变为国有后同八里堡村村民一样得到土地补偿费及人口安置费的要求。

2007年1月31日，朝阳市龙城区农村经济委员会在给十三组村民的信访事项处理意见书中作出“裁定”，八里堡村十三组村民不属于八里堡村集体经济组织成员，故无法获得该集体经济组织利益分配资格。

“集体经济组织成员”博弈

对于集体经济组织成员这个“新鲜”身份，十三组村民并不认同，石福坤说他们再次去了龙城区讨说法。

可是，龙城区人民政府信访办给出的复核意见依然未变，“八里堡村十三组村民不属于八里堡村集体经济组织成员”。

根据龙城区信访办及龙城区农委给出的相关解释，十三组村民不属于集体经济组织成员是由于十三组村民当时缴纳的只是落户费，而没有缴纳公共积累，因此，十三组的人只属于八里堡村村民。

农民需要缴纳的公共积累如何理解？龙城区分管农经工作的副区长白跃冰说，公共积累相当于农村的建设公积金，由村民向村集体缴纳，“就像生产队时期的工分”。

石福坤等村民对于公共积累的理解和白跃冰相差无几，他们认为，如果农村农业人口由本村迁到另外的村，为了享有与迁入村村民同等的资格或权益，需要依照村里的规定缴纳一定数额的生产资料原始积累入股基金，他们是能理解并接受的。

“正因为此，我们当时来八里堡村时对缴纳的3000元钱并没有异议，这就应该算是公共积累，毕竟在当时这笔钱不是小数目。”石福坤说，对于十三组村民缴纳的落户费，村里也是以集体名义使用的。

石福坤的说法，在八里堡村得到了多位村民证实。据十三组村民描述，当时十三组新迁入人员共缴纳落户费170余万元。其中公安部门等收缴约50万元作为落户手续费用，剩余约120万元由村里用于村办企业投资。后由于企业经营不利，村里将该企业出售，出售款偿还了八里堡村全体村民的债务。

八里堡村村委会对此也予以认可。一份盖有村委会公章的《八里堡村村庄建设用地补偿分配方案》草案明确载明：本村非集体经济组织成员的农民，由于其在入户时缴纳了入户费，入户费主要用于全村公共支出，对全村各项事业发展有一定贡献。

尽管如此，十三组村民缴纳的170余万元在龙城区海龙街道、龙城区农村经济经营管理局及区政府三方看来仍不属于公共积累，仅是落户费。因为，他们强调在八里堡村的账簿里看不到“公共积累”缴纳的账目。

对此解释，十三组村民认为是不合理的。他们找到了当初落户时村里的出纳员，现为八里堡村村支书的李志敏（音）询问此事。

李志敏对村民说，当时村里根本就不知道何为公共积累，村里下账时从没下过公共积累这种账目，而且对于村集体经济组织成员身份的概念，李志敏也表示自己就是在十三组最近几年反映情况时才有所了解，之前从没听过，也不知道自己就是集体经济组织成员。

十三组的村民曾数次向海龙街道办事处、农经委及区政府反映此情况，并提出“是否由于村里在下账环节出了问题，就可以忽视十三组1000余口人为村里作的贡献及上缴的公共积累？”

可是，区里的声音依旧为：十三组没有缴纳公共积累的凭证。