上海市房屋征收工作的改进研究

李佳乐

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

0 引言

房屋征收是一项改善城市面貌、提升居民生活质量的重大民生工程，但由于其关系到居民的切身利益，在实际运作中一直是一个难题。2011年，国务院出台了《国有土地上房屋征收与安置补偿条例》（以下简称《条例》），明确了政府是房屋征收的唯一主体，上海市也随即出台了实施细则。不过，就上海市而言，由于一些历史原因和经济社会发展，被征收居民对房屋征收的公开性、公平性和公正性仍有疑虑，对补偿安置的要求也不断提高。为此，要赢得被征收居民的理解和支持，尽早实现预期目标，就需要对以往的工作方法进一步改善。

1 2011年《条例》实施后产生的问题

对新《条例》的实施，征收人——政府是开展摸索，被征收人——居民则是进行观望。笔者通过在2012年上海市杨浦区的2个房屋征收基地实践，认为有以下问题。

1.1 被征收人的补偿预期不断提高

一些被征收人会对新政策有误读，提高了自己的心理预期。主要有以下3个方面原因。

（1）被征收人对新政策存在误读。部分被征收人误认为新政实施后，政策将会进一步放宽，因而对补偿安置漫天要价，希望通过动迁，一揽子解决经济、医疗、教育、就业等各类家庭困难。

（2）过去补偿安置政策的惯性效应。上海市以往的补偿安置政策有住房解困、生活解困的双重作用，新条例和地方细则出台后，未提及对困难安置对象的额外补偿，因此，部分被征收人认为政策“倒退”。

（3）征收双方的评判标准不同。征收人与被征收人对房屋价值的认识不一致。被征收人除了考虑房屋本身价值，还会考虑升值潜力以及对自己工作、生活的影响等问题。双方的标准不一样，必然产生问题和矛盾。

1.2 政府的补偿安置政策存在不足

作为房屋征收主体的政府，在具体房屋征收方案的制定中，确实存在一些考虑不周的地方。笔者认为主要存在以下3点不足。

（1）补偿安置标准有漏洞。目前，征收补偿安置政策实际上采用“数砖头”和“数人头”的双轨制。对一些人口多、居住面积小的被征收人按户籍人头进行保底安置，使一些非常住人员的户口也迁入了征收房，导致人均补偿安置款的摊薄，或选房套型上受到限制，由此引发家庭内部矛盾。

（2）房屋征收市场面上不平衡。“面上不平衡”指各个区县在补偿政策上各自为政，由于经济发展情况不同，故各区县制定的补偿标准也不相同，导致地区间补偿差异大，引起被征收人相互攀比，心理不平衡。

（3）社会环境的负面影响。在推行“阳光”征收前，当时的动迁公司存在着区别对待，“前后一致”并没有实施到位，使被征收人感到的是“晚走多得益”，造成现在被征收人仍存在不信任感，采取拖延战术。

1.3 征收推进中政策把握存在困难

新条例实施后，许多具体的政策口径尚处于摸索阶段，具体操作流程也在形成中，笔者认为存在以下有碍推进的问题。

（1）家庭共有产。因夫妻共有、家庭共有、共同继承和其他共有都可能产生共同共有，按共有产理论，共有人都有管理共有财产的权利和义务。因此，对共有产的房屋征收须征询所有共有人的意见，一旦共有人意见不一，就会陷入僵局。

（2）违章搭建。在私房地区普遍存在着违章搭建的问题，这些违章建筑被用于向外来人员出租牟利，出租人每月的收益可高达万元。如何处理这些违章搭建，会影响征收基地的推进和收尾。

（3）群体性纠纷。近几年来，房屋征收的数量不断增加，每个征收基地有几百上千户。虽然每户的具体情况不同，但在争取更多的补偿这一点上是相同的。共同的利益诉求，会使他们形成利益群体。

1.4 征收经办人员队伍素质有待提高

房屋征收事务所经办人员在房屋征收过程中直接与被征收人接触。部分经办人员文化程度低、行为不规范，少数人作风不踏实、服务意识淡薄、政策宣传不透彻、执行操作扭扭捏捏，使被征收人心存疑惑，给征收工作带来很大的困难和负面影响。

2 措施建议

面对新《条例》实施后房屋征收中出现的种种问题，笔者认为可以从以下几个方面着手改进，进一步完善现有的操作方式。

2.1 建立项目化运作机构

由于房屋征收具体工作中涉及的部门较多，可按照项目管理小组的模式组建项目领导小组，通过由领导小组牵头，统一思想、口径、标准和步骤，统筹协调各部门、单位开展运作。项目领导小组可下设统筹协调、宣传发动、征收维稳、外来人口清理、评议监督、住房困难户人数认定、征收推进等7个专项工作组和1个办公室。

2.2 引入第三方参与征收

要顺利推进房屋征收，仅靠房屋征收事务所的经办人员是不够的，建议引入人大代表、政协委员、社区法官、律师、居委干部、社区工作者等第三方人员参与征收推进。通过发挥第三方人员的公信作用，让处于等待观望的被征收人尽早了解征收的政策底线，避免无谓等待。对因家庭利益分配问题而无法签约的，也可发挥第三方成员的身份优势，主动参与家庭矛盾的协调和化解。

由于房屋征收工作的复杂性，在征收过程中，难免会产生一些原先政策方案中没有涉及到的特殊情况。对于此类问题，可搭建由房屋征收管理部门、房屋征收事务所、街道办事处和第三方组成的公信平台进行沟通协商，提出合理化解决方案，并进行公示。

2.3 拓宽安置房源渠道

（1）安排原区域房源。老年被征收人故土难离的情结严重，不愿选择异地安置。建议征收人尽可能因地制宜，在本区域范围内建造和提供一些紧凑型、小户型的安置房。

（2）优选异地房源。征收人应选择一些周边配套设施比较成熟的安置房小区，尽可能降低被征收人因选择异地安置而产生的对搬迁后的生活和子女教育等问题的忧虑，以加快征收时的签约速度。

（3）鼓励货币补偿。可加大货币补偿力度，鼓励被征收人自行购房，既能有效化解筹集房源的难题，又能降低被征收人因没有理想房源而拖延不签约的情况产生。

2.4 抓好经办人员队伍

如果房屋征收事务所经办人员的工作方法不细致，过于简单粗暴，对被征收人带来不好的印象，可能会引发被征收人的抵触情绪，从而影响征收进度。因此，规范经办人员队伍是极为必要的，具体可采取以下措施。

（1）加强源头控制。对征收队伍设立准入门槛，实行持证上岗制度，注重在年龄、学历、经历等方面严格把关，努力吸引一批年轻、懂法的人员加入。

（2）抓好业务培训。通过“上岗培训”“轮训”“业务辅导”等多层次培训，提高经办人员的政策水平、法制意识、业务能力和职业道德水准。

（3）注重考核管理。建立起经办人员个人信息档案，将工作业绩和违规处罚等情况记录到电子档案系统中，并每年进行星级评分。

2.5 强化政策的宣传引导

被征收人的思想认识是决定房屋征收进度的重要因素。因此，要在思想上赢得被征收人的认可，就要把宣传工作贯彻到整个征收的全过程。一是充分利用广播、电视、报纸、网络等各类媒体宣传工具，以正确的舆论导向使被征收人认识到房屋征收对改善民生、促进社会发展的重要意义。二是发挥政策宣讲会、居民座谈会、发放《告居民书》等直接面对被征收人的载体优势，做到补偿方案和政策口径家喻户晓。此外，还要对征收中的正面典型给予充分挖掘报道，对无理取闹、拒不签约、最终走上司法裁决的反面事例予以曝光，以起到警示作用。

2.6 加强征收的全程监督

政府在房屋征收工作中既是监督员，又是运动员。为防止监督浮于形式，就须发挥房屋征收工作的外部监督作用，搭建多方监督体系，确保征收全过程“阳光”。

（1）开展信息化管理。将一个征收基地中所有被征收人的资料录入信息系统并进行锁定，全部征收安置补偿协议由系统自动生成，通过电子屏向全体被征收居民进行公示，使被征收人能相互监督，杜绝暗箱操作。

（2）建立举报投诉制度。由地方政府监察部门在征收基地设立举报信箱并公示监督举报电话，接受被征收人的举报。

（3）引入社会审计力量。邀请社会第三方审计单位参与审计，注重对被征收人的档案资料审查，加强对补偿费用合法性、合理性的监督检查，通过审计把好最好一道关。