浅析国有土地上征地补偿问题

于志娟

（曲阜师范大学法学院 山东日照 276826）

浅析国有土地上征地补偿问题

于志娟

（曲阜师范大学法学院 山东日照 276826）

随着城市化进程的不断发展，国有土地的征收也在如火如荼地进行，有些征收是正当合理的，而有一些国有土地征收则是严重违反法律规定的，侵害了公民个人利益和国家利益，引发了很多矛盾，这显然与和谐社会背道而驰。政府在这一过程中起着举足轻重的作用，而如何界定公共利益也是一个重要问题。

旧城改造；公共利益；拆迁；和谐社会；征地补偿

引言

近年来，随着城市化进程和房地产经济的快速发展，全国范围内的征地拆迁旧城改建开展得如火如荼，但随之而来的各方面纠纷也越来越多，暴力违法拆迁的情况时有发生。通过向有关部门申请信息公开，从答复中得知有的没有规划许可证，有的没有房屋拆迁许可证，有的没有土地征用批文，有的没有争议裁决，有的没有听证会程序，有的没有申请强制执行就把人家的合法房屋强拆了……

被拆迁人对有关部门在拆迁过程中的非法行为或提起诉讼或向上级部门举报，都彰显了他们法律意识的觉醒。这势必会促使法院与各级政府机关思考问题到底出在哪里，然后找出问题并解决问题，也会促使决策者在制定政策时加以权衡，如何更好地从制度层面平衡社会利益的分配，从而推动整个社会的公平正义。

规范土地征收《国有土地上房屋征收与补偿条例》采用列举式与概括式对公共利益进行了规定。该条例第八条规定的公共利益包括：(一)国防和外交的需要；……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。①我国幅员辽阔，在城市化进程中，国有土地征收如火如荼，城市建设几年大变样，这种现象在全国各地陆续发生。对这种快速发展若不加以规范和限制，势必导致无数的可能与无数的不确定，最终损害社会公共利益。因此，在单行法上采取概括加列举的立法方式是最合理的和必要的。

除此之外，与公共利益的相关的规定还见诸以下法律：《宪法》第十三条，《物权法》第四十二条，《城市房地产管理法》第六条。据此可以看出，从根本法，到基本法，再到专门法，凡是涉及国有土地上的房屋征收，都无法绕开一个关键问题——公共利益。

不可否认，公共利益对社会发展与进步的重要意义，早在公元前，古罗马著名法学家西塞罗就说过：“公共利益是最高的法律”。两千多年后的今天，这一名言的不但没有被时间淹没，反而拥有了越来越广泛的认可。法治文明发展至今，公共利益已成为“公法领域的一个核心概念，它既是对公民财产权的合法限制，又是对国家行政权的基本约束，是整个法律秩序特别是以行政法为代表的公法体系的基石，是一切公共行政合法性的根源，是政府和行政权力存在的依据和基础”②公共利益是政府进行管理和服务活动的目的，是一个社会群体的公共权力的源泉，是现代世界公共政治生活的有力支撑，是法律追求的价值之一和目标。因此，当财产法领域出现以房屋、土地等不动产为对象的征收制度之后，这一直接与公民财产权相冲突的国家行为的合法性只有是因为公共利益才可以。而实际上，目前世界上各个国家和地区征收制度都是将公共利益作为不动产征收的正当性基础，我国也不例外。

但是公共利益又具有模糊性，不确定性，它的具体内涵很难明确地加以限定。当公共利益的界定权落在政府官员手中的时候就会产生一系列严重后果，一些地方政府在经济建设中为自身利益扩大征地范围，违规征地假借“公共基础设施建设”和“旧城区改建”等公共利益的幌子，在房地产开发建设和工程项目中进行权钱交易。

正确理解和定位公共利益，需把握四条标准：其一，要具有“公共性”。公共“是一定区域内或一定社会的许多个人的共同体，究竟一个公共需由多少的个人来组合而成?这是难以确定的”③相对于私人利益而言，公共利益首先是一种大多数人的利益，它包含的主体众多，就如何界定“公共”的范围，目前的主流观点为地域基础标准。提倡这一标准的代表性人物是德国的洛厚德，他认为“公益是一个国家或地区内的特定具体空间内有利害关系的人们中的大多数人的利益，④同时公共利益的实现主要依靠以政府为代表进行的公共管理与服务，必须要靠公共权力的力量得以实现。其二，具有合理性。也就是要遵循“比例原则”，它最早起源于德国，被称为“皇冠原则”，现在已是行政法领域的基本原则之一，是行使国家公权力的最高指导原则。最明显的特征是要具有法益均衡性，也即达到利益的优化组合，这其中包括各种利益的权衡比较及得失取舍，实现总的利益的最大化，由于要实现一种公共利益的经常会损害其他公共利益和私人利益，因此在制定涉及公共利益决策的时候决策机关就要综合全面权衡局部利益与公共利益、眼前利益与长远利益，综合考虑人口、资源与环境的关系，坚持可持续发展的价值取向，实现真正的科学发展和以人为本。在我国的拆迁实践中，地方政府为政绩，高举公共利益的大旗，大搞形象工程，面子工程，结果出现畸形发展，经济社会文化发展极不协调，污染严重，资源浪费，甚至出现“竭泽而渔”的短视后果；与此同时公共利益决策机关还要尽职负责地权衡可能受到减损的个人利益与可能获得的公共利益的轻重主次关系并且对实现公共利益的不同方案进行选择，仔细加以比较权衡，选择最有效的方案。“若存在多种可选择方案，对实现公共目标同样有效却有对个人利益更少限制的方式则此种干涉才是不必要的和不合比例的”⑤。通过这些权衡比较与选择，才能实现利益的最大化和最优化，避免本末倒置，因小失大。第三，具备正当性。指实现行政行为的目的所采取的手段与方式必须正确适宜，也就是说，在目的——手段关系上必须是适当的。这是一个目的导向的要求。⑥涉及公共利益的重大决策关系着一定地域众多人们的根本利益与长远利益。因此做决策的当地立法机关和政府应当事前必须按照法定程序进行公示拟定的公共利益的决策计划，然后举行社会听证会，保证公共利益决策制定基于广泛的民意和严谨的科学基础之上。第四，公共利益应体现公平性。公平是法的价值之一，政府以公共利益的目的各种决策，其最终落脚点也是为了使人们更好地享受利益，实现社会公平。公平性正是体现在对少数人的利益的尊重上的，这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，绝对不能让少数人的利益以此而受到损害，那种象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”是有违公平性的。

目前，在我国的拆迁征地领域，拆迁矛盾依然突出，解决我国目前征地问题的应做到以下几点：

一、严格科学的判断是否公共利益，严禁地方政府及官员以公共利益之名行违法征地拆迁之实。由于公共利益的判断标准的不确定性，所以由谁来定义公共利益就显得尤为重要，一个中立的机构来担此重任会更加适宜。若公共利益的界定权由政府掌握的话，很容易滋生腐败，导致权力的滥用，权钱交易，给权力寻租提供机会。建议应该由司法机构来界定是否是公共利益，或者成立专门的第三方机构来，由专家来进行评估是否是公共利益。同时要举行社会听证会，广泛听取与征地决策密切相关的人民群众的意见，做到决策真正体现民意，符合当地的长远利益与整体利益，即真正地贯彻公共利益标准。

二、必须千方百计贯彻落实拆迁补偿安置问题。以公共利益为目的的征地行为给公民造成的损失政府责无旁贷应予补偿，绝不能是公民个人利益因此受损不如以前，补偿绝不能小于其损失，补偿的范围及项目需要明确具体，便于操作执行，应当包括被拆迁人的直接损失与实际损失。征地拆迁补偿不足以弥补公民的损失，有的地方实行的是先拆迁后安置，甚至不安置，被征地人民群众失去生活保障，利益严重受损。更有甚者，补偿安置费没有直接发放到公民个人手中，截留、挪用、贪污严重。这些问题极大损害了征地补偿中政府的公信力。目前这一问题已得到初步解决：国土部日前发出通知，要求征地涉及的拆迁补偿安置的情况，要先安置后方可进行拆迁。

国办下发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，旨在解决征地拆迁过程中国家公共权力对公民财产权利的侵害，要求程序合法、补偿到位，官员因征地拆迁引发问题将被追责，这将有利于解决征地拆迁过程中权力对权利的伤害。

在征地拆迁的过程中我们要特别重视制约权力，这个一靠制度，二靠监督。不断加强行政系统内部监督、尤其是上级政府和法制部门的监督；人大和政协的监督；最后，还有社会舆论监督和人民群众监督，新闻媒体作用日益重要。除此之外，还应做到：

一、完善征地拆迁方面的法律。首先要完善宪法中的征用补偿条款。在宪法中明确规定“征用”条款，以保障公民基本的财产权。修改《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第八条第五项的关于把旧城改建归属于公共利益的规定，此乃法律漏洞，因为目前在中国大地上以旧城改建的名义进行拆迁比比皆是，问题大多出于此项内容。旧城改建是否属于公共利益的确很难判定，在实践中极易被地方政府及其腐败官员滥用，因此应当删除或修改。其次，行政征收的程序应当细化以更具操作性，更多的体现被征收方的参与。第三，关于补偿问题，着重突出“补偿规定”，征地拆迁补偿数额应再提高，补偿项目应该更加细化与完善，从而为行政征用补偿确立法律依据。

二、制定系统的《不动产征收法》，使征地有法可依，使行政补偿有序化。应充分发挥利用司法救济的功能，对征地拆迁过程中出现的问题，法律通过明确规定，救济途径来加以缓解，行政复议与行政诉讼具有相当好的作用，利害关系人可以好好利用这两种手段，保护自己的合法权益，同时也可以促进政府自律，做到依法行政。公民可申请行政复议，经过复议之后，如果仍然不服复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼，或者直接向法院起诉政府的违法行为。

注释：

①《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条.

②景志刚.土地征收之公共利益研究[J].郑州大学硕士学位论文,2007(1).

③陈新民.德国公法学基础理论(上册)[M].济南:山东人民出版社,2001:182-187.

④陈新民.德国公法学基础理论(上册)[M].青岛:山东人民出版社,2001:184.

⑤郑春燕.必要性原则内涵之重构[J].政法论坛,2004(6).

⑥赫然,崔卓兰.行政法学[M].长春:吉林人民出版社,2002:59-61.

[1]黄茂荣.法学方法与现代民法.台湾大学法学丛书.1982:247..

[2]陈新民.德国公法学基础理论(上册)[M].济南:山东人民出版社.2001:182-187.

[3]陈新民.德国公法学基础理论(上册)[M].青岛:山东人民出版社,2001:184.

[4][美]伯纳德•施瓦茨.行政法[M].徐炳译.北京:群众出版社,1986:567.

[5][英]威廉•韦德.行政法[M].徐炳,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1997:55.

On the question of land expropriation on state-owned land

Yu Zhi-juan

(Law School of Qufu Normal University, Rizhao Shandong, 276826, China)

With the continuous development of city development, the state-owned land expropriation has been like a raging fire, some collection is justified, and some state-owned land expropriation is a serious violation of the law, infringement of the interests of individual citizens and national interests, caused many conflicts, which obviously and the harmonious society draw further apart. The government play a decisive role in this process,How to define the public interest, and is also an important problem.

the transformation of the old city; public interest; demolition; harmonious society; the land requisition compensation

F293.2

A

1000-9795（2014）02-0442-02

［责任编辑：陈怀民］

2014-01-04

于志娟（1980-），女，山东日照人，从事法学理论方向的研究。