国家助学贷款金融生态体系创新研究

2014-04-17 09:58许长青
江苏高教 2014年6期
关键词:助学贷款教育

许长青

(中山大学教育学院教育研究所,广州510275)

国家助学贷款金融生态体系创新研究

许长青

(中山大学教育学院教育研究所,广州510275)

学生贷款是保障教育公平和促进高等教育发展的制度保障,推行国家担保的学生贷款已成为国际社会共识。国际上学生贷款制度设计存在共同特征又各具特色,美英日等国学生贷款的成功案例表明国际学生贷款的可持续发展依赖于良好的金融生态体系。作为利用金融手段完善普通高校学生资助体系和加大对家庭困难学生资助力度的我国国家助学贷款制度在资助高校学生完成学业方面取得了显著成绩,但仍然存在各种问题及制度瓶颈。促进我国学生贷款的可持续发展,必须充分发挥各金融生态主体在学生贷款制度中的功能耦合作用,不断创新国家助学贷款金融生态的财政支持、金融服务、融资体系、政策法律、学校管理等支持系统。

学生贷款;金融生态;体系创新

国家助学贷款已经成为我国力度最大、范围最广的大学生资助方式,在中国高等教育可持续发展中发挥着重要作用。但不可回避的事实是我国学生贷款工作仍然存在一些突出问题。从学生贷款整体绩效来看,学生贷款政策公益性与商业银行营利性之间矛盾突出,直接导致了中国学生贷款整体效果适应性差、稳定性差、效率低下[1];从贷款规模来看,学生贷款总体规模与教育发展需求远不相匹配,学生贷款发放总量与实际需求差距甚大,学生贷款地区及专业结构不均衡[2]。从补偿和约束激励机制来看,不管是商业银行的校园地贷款,还是国家开发银行的生源地贷款,也存在一些突出问题。概括起来主要有:一是风险补偿金的激励约束机制不合理。根据目前的制度安排,风险补偿金若超出生源地助学贷款损失,超出部分由经办银行奖励给县级学生资助管理中心;若低于生源地助学贷款损失,不足部分由经办银行和县级财政部门各分担 50%,目前结算方法不是很明确。县级学生资助管理中心相当于经办银行的代理人在办理贷款的受理、审查、催收等工作。在县级财政部门已经负担了县级学生资助管理中心的办公经费、人员经费等支出的情况下,在发生贷款损失时还要求其分担 50%的损失,似乎于理不足,减低了对这些管理部门工作的激励作用。二是中西部欠发达地区政府在支付贷款贴息和风险补偿金费用方面存在压力。由于贷款利息由地方政府承担,风险补偿金由中央和地方共同承担,而由地方承担部分是根据高校隶属关系由相应层级的地方政府承担的。由于我国高校布局结构的原因,这就会导致越是经济落后、财政困难的省份,越有可能支付更多的助学贷款补贴成本,产生越穷的地方补贴越多的现象,致使贫困地区的地方政府存在实际的支付压力,也降低了这些地区政府部门对学生贷款工作投入的积极性。从学生还款宽容度来看,我国国家助学贷款的还款期限延展及豁免规定不尽完善。目前学生贷款只是对继续攻读学位学生的贷款展期进行明确,而对因特殊原因的贷款展期和豁免没有明确规定。

运用财政金融手段资助高校学生完成学业已成为国际社会共识,推行以贷款为主的学生资助制度日益扩大。中国学生贷款是在社会主义市场经济条件下,国家利用金融手段完善普通高校资助政策体系,加大对普通高校家庭困难学生资助力度所采取的一项重大举措。学生贷款制度必须建立一个可持续发展的“贷款—管理—回收”金融生态体系。金融生态由金融主体及其赖以生存和发展的金融环境构成,两者之间相互制约与依存,共同形成一个动态平衡系统。金融生态内部这种错综复杂而又相互制约与促进的关系及其内部缓慢的质性变化恰好体现了学生贷款体系的内在本质。从金融生态视角构建中国学生贷款制度必须从政府、高校、银行、学生、社会等金融生态主体入手,建立完善学生贷款的财政、服务、融资及法律支持体系。

从金融生态角度看,市场和政府是两个不同而又相互联系、相互作用的生态系统,根据物种边界清晰的要求,各系统的职责要明确。国际经验已经表明政府在学生贷款金融生态中发挥着主导作用,肩负着重大责任。政府发挥核心主导作用的集中表现为宏观调控,充分发挥财政杠杆与金融杠杆的功能耦合机制,建立学生贷款的财政支持生态体系。

第一,界定学生助学贷款的目标定位。学生贷款在不同国家有不同的目标追求。齐德曼(Ziderman,2002)将学生贷款的目标分为成本分担、社会责任和学生独立三方面,学生贷款在这三面的体现各有不同。成本分担目标是指政府试图通过扩大非政府投资来缓解财政压力,把一个较大成本份额转到收益人家庭和学生个人身上。成本分担理论所围绕的问题是“当高等教育投资有限的情况下,谁应该支付高等教育费用”。随着高等教育规模的持续增加,需要有更多的资源来维持高等教育质量。高等教育对个人具有多方面的私人收益。既然学生个体从高等教育中获得了收益,他们应当付费则是公平的[3]。社会责任目标是指学生贷款主要致力于增加贫困学生和边缘学生参与高等教育的机会。它主要基于以下两点的考量:高等教育的正外部性与资本市场的不完全性和风险性。高等教育正外部性强调了教育对社会成员的影响并非仅仅是学生本身,即高等教育具有社会收益。较高的国家生产率和税收收入、较大的劳动力流动性、较高的消费水平等都是高等教育社会货币收益的表现。高等教育还具有多方面的社会非货币收益,如社会内聚力提高、社会多样性欣赏、文化遗产、社会流动性提高、社会犯罪率降低、更多的捐献和慈善工作、提高适应新技术的能力、较高的社会和政治参与等。资本市场的不完全性表现为劳动力市场的不完善性及学生能力和未来工作的不确定性,这意味着学生对高等教育投资具有一定的风险性,这些风险性将使学生从银行贷款有一定的困难(Oosterbeek,1998),如果没有外部补贴,银行和学生都将不情愿进行人力资本投资[4]。为避免高等教育过低投资,政府有必要干预,或者是保证银行贷款或者是政府本身提供贷款(Barr,2004)[5]。学生贷款的学生独立目标是指接受高等教育的学生不管其来自于富裕或贫困家庭,都要放弃收入而承担机会成本,都面临压力,国家通过贷款而使其减轻压力并承担责任和走向独立。笔者以为,中国学生贷款的定位应该是多元的,应把三者有机地结合起来。

第二,建立政府担保的学生贷款投入机制。资金来源是学生贷款所要首先解决的问题。国际上学生贷款的资金来源包括政府拨款、政府担保的商业银行出资和国际组织援助等种类。政府拨款投入机制一般是成立专门基金,委派基金管理委员会或大学等进行管理。日本、英国、德国、澳大利亚、新加坡和新西兰及美国帕金斯贷学金、联邦直接贷款学金等都是采用这种模式。政府担保、商业银行出资的投入机制是政府通过法律和行政干预设立政策性贷款,实现政府对高等教育受教育者的资助。美国大部分贷款及韩国、菲律宾、巴西、摩洛哥等采用这种方式。国际组织授助的投入机制是指由一些国际金融组织和一些发达国家的非政府组织,如世界银行、美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行、美国国际发展署等机构出资援助而设立贷学金。完全由政府实施和管理的学生贷款需要国家付出高昂成本,政府要拨出大量专款,必须承担管理费用、利息和货币贬值等损失以及经济担保人角色,我国国家助学贷款完全由政府出资和管理显然不现实。理想的模式应该是政府担保的商业银行贷款,这是因为采用商业银行出资一方面可以缓解政府财政紧缺,另一方面可以规避商业银行的贷款风险。商业银行执行学生贷款具有高风险性,需要政府提供坚定的担保。

第三,创建学生贷款的全覆盖模式。学生贷款方案应该有足够额度去覆盖学费和生活费,解决学生经济困难问题,促进高等教育入学机会增加。作为一种主要的“推迟付费性”资助办法,学生贷款具有其他资助方法所不具备的独特优势——节省政府开支、减轻纳税人负担、体现社会公平、增强学生责任感。助学金只能一次使用,贷学金则可以通过资金回收使资金重复使用,政府一次支出可以资助几代学生从中受益。助学金使用隐含着一个收入转移过程,即中低收入纳税人的收入被转移给了那些由于受高等教育而在未来获得高于平均收入的人。学生贷款不是收入转移而是一种延期付款。学生贷款潜在地提供了一种“消费平滑”效应,即家庭贫困的学生通过学生贷款可以使自己不受自身生产能力的限制实现消费。这些学生不是永久地“无法承担高等教育成本”,而主要是无法在入学时预先支付上学学费,无法在学习时间承担学习和生活开支。学生贷款既能保证学生不会因为经济困难而失学,又要求他们在获得回报、有能力偿还时及时还款,这充分显示它更具有普适性和公平性。同时,经济学研究发现获得助学金及其他“赠予性资助”的学生很容易把资助当作他们理所当然的特权,导致获得者缺乏义务感、责任感和必须努力工作的意识。而受学生贷款资助的学生则更容易有比较强的个人责任感,他们会尽一切努力使他花钱购买的东西实现增值和效用最大化。基于学生贷款的特殊作用,我国学生贷款应该进一步扩大规模,建立学生贷款全方位覆盖模式,体现普遍性、多元性和竞争性特点。

第四,保持适度的政府贷款补贴水平。学生贷款方案应该具备一个有吸引力的利率以极大程度地满足利息等于政府借贷成本。许多国家中等后教育学生在法律和道义上被认为是依靠父母支持[6]。由于教育成本的增加,父母经济负担日益增大。为了支持父母道德和法律义务来维持孩子的学习,许多国家的政府部门都为学生家长提供以税收津贴形式的间接支持。另一种趋势是学生寻找兼职工作以支付教育成本,许多国家兼职的学生比率不但高至80%,而且他们工作的时间长[7]。显然,学生贷款帮助学生解决了补偿短期资金流动性约束问题[8]。齐德曼(Ziderman,2009)的研究揭示了高成本和学生贷款经常性利息补贴之间的关系。研究表明:当政府补贴过高的时候,利息补贴变得有害。因为补贴多,政府迫于财政压力,贷款额度必然减少,反过来减少了入学机会。同时高补贴也产生了挤出效应,政府势必减少对大学的投入,导致高等教育处在危险之中,因此采取某种程度上的“高”利率是积极的。因此,中国学生贷款政府利率补贴不能太高,基本应与同期基准利率相一致,并允许采取浮动利率,但也不能太低,以至于失去对学生的激励作用。助学贷款本质上是一个社会项目,旨在实现社会目标。对于贷款偿还过程中贷款人所遇到的各种困难,应该予以考虑。除了攻读学位可以展期外,入伍、失业、收入过低、重大疾病、突发事件等情况亦应考虑予以展期,对于死亡、丧失劳动能力等特殊情况的贷款则应该予以免除。

第五,完善利息和风险补偿金的激励机制。中西部欠发达地区经济状况、财政状况差,同时受历史上高等教育布局结构的影响,部属高校、省属高校的数量少或没有,但按照现有的制度设计却需要支付大量的贴息和风险补偿金。这就导致了激励机制不完善问题,一方面欠发达地区存在很大的实际困难;另一方面事实上隐含着很大的不公平。因此,对这些地区助学贷款的贴息和风险补偿金支付,中央政府和省级政府应该扮演更重要的角色。此外,应该以年度为时间单位对县级学生资助中心予以奖励,促进助学贷款的有效回收,以还本付息率作为奖励的主要考核指标。应加大对国家助学贷款项目的成本管理,尽量降低贷款管理成本,提高贷款管理效率和经济合理性。

金融生态是一种价值关系,反映金融业运行的内在价值规律。揭示了金融业发展是一种“自然选择”和“适应性学习”的自发秩序,以自由市场规律为基础的市场秩序是金融生态的基础秩序。中国学生贷款的金融生态体系创新必须体现金融生态的基础秩序,建立符合市场运行内在规律的服务体系。

第一,内部服务优质化。学生贷款作为一项政策性贷款,国家已经实施了一批对银行利好的鼓励措施。随着国民经济发展、个人收入水平提高以及信用制度的完善、个人金融意识的增强,基于学生贷款的个人消费信贷业务发展前景更加广阔。面对难得的发展机遇,商业银行必须实施服务体系创新使学生贷款服务体系适应金融发展的内在规律。在网点布局上,金融机构应实行扩张战略,提供贴近基层、贴近生源地的服务。从信用服务体系来看,在国家信用服务不健全的情况下,银行可以率先探索建立一套个人信贷有效管理模式,完善全国联网的借款学生个人信用系统。利用该系统的个人信息基础数据库,收录每一个助学贷款学生的基本信息和借还款信息,形成其信用记录,促进学生偿还贷款。从内部配套体系看,金融机构要对国家助学贷款做好内部配套制度安排。采用单列科目、单独统计、信贷资产质量考核与其他业务分开等形式,落实学生贷款的发放、管理与回收工作。

第二,外部服务中介化。学生贷款中介机构主要是为学生贷款服务的机构,如担保机构、服务机构等,对政府管理起到“缓冲”作用,一方面可以避免政府直接介入管理带来的职能不清,又可以避免“腐败”现象的发生。中国学生贷款中介机构以中央政府为最终保证人,鼓励保险公司、担保公司或各级政府部门贷款管理中心的附属机构、金融中介机构积极参与助学贷款活动,分散助学贷款的非系统风险,保证助学贷款资金流动性和安全性。国家可以尝试建立政策性银行——教育发展银行,专门负责教育融资和发放助学贷款。中国居民储蓄有很大部分意向是为了子女教育,教育银行既能有效聚集闲散资金,又能解决多家商业银行参与助学贷款造成机构混乱、信息不对称及交易成本大等问题,还能化解学生贷款中的政府与商业银行价值追求不一致所导致的矛盾。教育银行还可以将流动资金进行教育投资,产生规模效益,促进中国教育事业的持续发展。

金融生态理论揭示了金融业内外部因素之间相互依存与相互制约的关系。这种关系在自然空间表现为金融内外部要素的生态关系,在社会空间揭示了在信息欠缺情况下金融内外部要素的价值关系,在市场空间反映了内外部要素的市场经济关系。金融生态的价值关系既包括内部因素,也包括外部因素。我国国家助学贷款的信贷资金系国有商业银行自筹,商业银行的信贷资金是国家稀缺性经济资源,担负着调节、促进国民经济发展的重任。如何拓展贷款资金来源,需要在政府政策支持下,不断开拓新的融资渠道,反映金融市场发展规律。

第一,融资渠道多元化。发行教育券开拓融资体系不失为一个创新之举。教育券包括教育债券、教育彩票等。教育债券不仅是国家筹集教育经费的重要渠道,而且是购买者对未来教育投资的储备。教育债券的发行可以由国有商业银行或国家政策银行以中心财政和国家信用作担保来发行。研究表明,英、美、德、日本等发达国家国债负担率都超过50%,我国仅为14%左右,通过银行发行教育债券筹集资金的空间很大[9]。银行可以利用发行教育债券筹集的教育资金补充学生贷款资金来源,在学生贷款尚未收回时,利用其筹集的资金继续支持学生贷款业务的开展。教育彩票是以抽奖方式进行筹款所发行的一种凭证。中国目前发行有福利彩票、体育彩票、足球彩票,对于拥有13亿多人口的中国来说,发行教育彩票的空间很大。西方国家发行彩票是近几十年来被广泛采用的一种融资方式,是政府财政收入的来源之一,如美国有13个州部分或全部把彩票收入投入到教育中。开征教育保障税是另一融资渠道。高等教育保障税可以个人所得税为税基,税收负担率低,基本不会对纳税人行为产生扭曲效应。作为个人所得税的附加税而征收,高等教育保障税的征收极为简便,基本不会增加太多的征管成本[10]。

第二,金融产品多样化。金融产品是资金融通过程中的各种载体,学生贷款金融产品必须不断地推陈出新以最大限度地动员和分配可支配的金融资源,满足社会经济发展对金融资源的需求。同时金融产品创新也适应了在社会财富不断增长背景下,金融投资者对投资产品多样化需要和投资风险管理的各种要求。学生贷款产品要素要不断整合,实现贷款产品更新。学生贷款产品构成要素包括担保、贷款金额、还款期限、贷款利率、还款方式、贴息等,不同要素组合可以供给不同产品,可以有效地降低贷款拖欠率和管理成本。可以尝试建立“教育储蓄”、“预付学费”、“教育保险”等金融组合产品,把今天的收入推迟到未来消费,把居民一生中不同年龄段消费尽可能地平均以增加总体福利。新产品的实施不仅可以缓解居民对高等教育费用集中支付的压力,而且可以扩充高等教育贷款资金的来源,提高资金流动性和资金利用效率。要建立多元化还款方式,满足不同收入毕业生的需求。在签订贷款合同时,签订还款计划,把贷款利率、期限与不同的还款方式进行组合。

第三,金融市场层级化。我国学生贷款资金来源单一,二级市场不发达,银行学生贷款资产证券化尚未有效实施。这造成了学生贷款资金来源不足,银行发放的本息不能及时回笼,信贷资产缺乏流动性,抑制了学生贷款的可持续发展。进一步促进学生贷款的可持续发展必须在夯实学生贷款一级市场的基础上,积极开发学生贷款二级市场。学生贷款市场应当是由一级市场和二级市场共同组成的开放市场体系,其中二级市场的核心功能是创造学生贷款债权转让市场。在二级市场里,金融机构出于资产管理的需要,将贷款以证券和票据的形式转让出去,由第三者购买,从而形成贷款债权买卖市场,实现资产证券化。美国学生贷款兴旺的主要原因之一在于“二级市场”的建立,许多实体都参与到发展美国的教育融资机制。二级市场买卖可以为参与学生贷款的银行提供流动资金,银行又可以扩大学生贷款的规模,二者形成了良性互动发展[11]。我国银行储蓄余额保持着巨大存量,而且近年来我国保险公司、基金公司、社保基金等机构投资者发展迅猛,这些都为助学贷款证券化提供了充分的资金保障。加之股市不稳、楼市震荡,储蓄资金正面临着渴望从银行流出投入到其他领域的压力,学生贷款证券产品恰好可以为这些资金提供一个良好出路。金融机构通过贷款合约的流动和转让,形成一定规模的贷款资产组合,以此为基础发行有价证券,使社保基金、住房公积金、保险基金等机构投资者和个人通过购买证券的方式进入学生贷款市场,并拓宽他们的投资渠道。这既可以充分利用社会闲置资金,又使银行能够及时回笼资金并循环使用,大大提高资金利用效率,促进国家助学贷款生态链的可持续发展。

制度经济学认为制度是一种社会博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架,也是一种人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励机制。作为最大和最有力的制度供给者,政府在中国学生贷款的政策法律体系创新中发挥着重大作用。发达国家的学生贷款均有一个界定权利义务边界的法律基础,借鉴西方发达国家学生贷款体系的先进经验,政府应制定相应的政策法律、建立良好的法治生态环境。

第一,制定国家学生贷款法,构建学生贷款的法理基础。中国学生贷款尴尬处境的一个最大制度障碍在于制度不健全。综观国际上学生贷款实际,政府部门都把制定法律等摆在了最重要位置,作为国家学生贷款的法理基础。中国自1999 年开办助学贷款业务以来,除了相关部门陆续出台一些“规定”和“通知”外,国家至今对助学贷款无完整立法,不能为信贷管理提供具体而详尽的法律依据。这一方面不能有效防范违约风险,不利于依法统一管理学生信贷;另一方面当学生有恶意违约情况发生时,无法依据健全的法律来对其采取合理而有效的制裁。因此,制定相关的法律文件对推动学生贷款工作具有紧迫性并必将产生深远影响。

第二,制定国家消费者信用法,构建学生贷款的信用基础。西方国家学生贷款回收率普遍比较高,这与国家的信用体系完备密不可分。美国1968年制定了《消费者信用保护法》,英国1974年制定《消费信用法》,日本制定的个人信用法有《利息制限法》和《信用业规判法》。现代社会信用规模和发展水平是衡量一国经济发展程度的重要尺度。经过二十多年的改革开放,中国经济运行模式从计划到市场,从供给紧缺到供给过度,人们的价值观念发生了巨大变化。中国社会信用面临着新挑战:一方面,我国在市场交易中所必须具备的现代信用制度尚未形成;另一方面信用和道德水平下降又严重阻碍了经济发展。助学贷款是没有抵押、质押的信用贷款,大学生毕业后离开学校,散落到全国各地,联系存在困难。加之目前各种信用体系不健全,很多学生对贷款的认识程度和还款意识尚有不足,所以确实有学生没有按照约定还款。因此,在国家法律框架的指导下,国家助学贷款市场应尽快建设全国性个人信用信息公共咨询系统。系统以各银行为主,人事、教育、社保、税务、高校、司法、公安等其它部门为辅共同参与组建并实现信息共享,如信贷信息、教育状况、司法记录、就业历史和现状、信用等级等。信用等级可以进行实时跟踪和调整并在各商业银行办理信贷业务时通用。毕业生因为没有还款而产生不良信用记录,将来贷款买房、买车必须受到限制,除非消除了这种不良记录。

第三,完善高校学生贷款规章制度,构建学生贷款的监管基础。作为金融生态中的重要主体,学生贷款工作直接与学校管理工作相关。高校作为学生贷款工作的收益方获得了多方收益,理所当然应承担学生贷款的监管工作,学校管理创新必须责任化。高校应该加强对学生贷款的宣传力度,尽量减少信息不对称。我国学生贷款由于缺乏有效的借款者信息集中和传导机制,金融机构很难通过有效途径来减少信息不对称,从而导致交易前的逆向选择和交易后的道德风险。从经济学角度看,学生贷款是政府帮助学生应对教育费用问题最公平的一种方法(Barr,2004),但事实上很多学生常常是不情愿地去贷款。这可能受到一种避免债务的文化观念或者债务厌恶的影响。因此,学校在宣传学生贷款时要积极引导,避免学生受到债务厌恶传统观念影响。开展学生诚信和增强守法守信观念教育是高校义不容辞的责任。根据国家有关政策,每所高校都应设立专门的学生资助机构,负责学生贷款工作的咨询、管理和指导。这些专门机构要对学生进行面对面咨询,并向学生发放学生贷款与还款的宣传材料,向学生宣传有关学生贷款的基本知识,让学生了解贷款信息,让学生清楚借贷人的权利和义务以及拖欠后果,协助商业银行贷款回收。国家应该制定学生贷款中针对高校的激励约束政策,高校要对学生贷款拖欠负部分责任。学生贷款行政管理部门应每年统计每所高校学生贷款的还贷情况,如果某高校学生贷款拖欠率太高,教育管理部门应对其进行审查,暂停或取消该校学生的贷款资格。

[1]黄 维,沈 红.国家助学贷款:绩效、缺陷与可持续发展[J].教育研究,2007,(4).

[2]吕 炜,肖兴志,王 晔.完善国家助学贷款制度,推进高等教育发展[J].教育研究,2004,(6):28~33.

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[4]Oosterbeek,H.“An Economic Analysis of Student Financial Aid Schemes”, European Journal of Education 33 1 (1998):21~29.

[5]Barr,N. The Welfare of State as Piggy Bank: Information, Risk, Uncertainty, and the Role of the State. Oxford: Oxford University Press,2001.

[6]Oosterbeek,H.“An Economic Analysis of Student Financial Aid Schemes”, European Journal of Education 33 1 (1998):21~29.

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(责任编辑邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0065-05

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.018

许长青(1969—),男,湖南邵阳人,中山大学教育学院教育研究所副教授,教育经济研究中心主任、硕士研究生导师、博士、应用经济学博士后。

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