徐州市农村土地承包经营权流转：现状、问题与创新——基于保障农民合法权益的视角

徐州市政协课题调研组

（徐州市政协社会法制委员会，江苏徐州 221000）

徐州市农村土地承包经营权流转：现状、问题与创新
——基于保障农民合法权益的视角

徐州市政协课题调研组

（徐州市政协社会法制委员会，江苏徐州 221000）

农村土地流转；流转网络；流转机制

“农村土地流转”是新形势下农村土地改革之重要举措，是实现农村土地规模化、集约化、现代化经营的必由之路。徐州市农村土地流转制度进一步规范，流转网络进一步完善，农业新型主体带动作用进一步增强，相关政策扶持力度进一步增强。但是，由于存在部分农户惜地、确权颁证推进难度超出预期、流转行为不够规范、流转市场化运行机制不健全、流转中政府职能缺位、流转未与土地整治有效结合等问题，严重制约了农地流转的速度和质量。为了进一步推进农村土地流转，必须加强机制建设，健全农村土地流转权属保障机制，优化农村土地流转管理服务机制，创新农村土地流转市场化运行机制，完善农村土地流转长效扶持机制，建立农村土地流转风险防范机制。

农村土地承包经营权流转（下称农村土地流转）是新形势下农村土地改革之重要举措，是实现农村土地规模化、集约化、现代化经营的必由之路，也是提高农业产出效益、增加农民收入之重要途径。其流转质量如何，直接牵涉农民的经济收入，直接影响农民流转土地的积极性，直接关系农民合法权益的保障。徐州市农村土地流转质量和效益整体上是好的，但也存在一些不足，有些深层次矛盾和问题需要尽快解决。

一、徐州市农村土地流转的基本概况

徐州市是江苏省的农业大市和农业人口最多的市。近年来，市委、市政府在确保土地承包关系长期稳定的前提下，把促进农村土地流转作为发展高效规模农业的重要举措，积极宣传政策法规，不断规范流转程序，做强做大优势产业，取得了较好的成效。目前，全市流转土地面积已达329.77万亩，占家庭承包总面积的44%。其中，出租、转包、入股分别达145.8万亩、119.79万亩和30.13万亩，转让等其他方式流转34.05万亩，有效促进了农业规模化、产业化和现代化发展。

（一）农村土地流转制度进一步规范。2003年市委、市政府两办专门下发《关于规范土地流转工作的意见》，2009年两办再次下发《关于大力推进土地承包经营权流转，加快发展农业适度规模经营的意见》，进一步细化了工作措施，明确了具体工作目标和时间节点。全市所有镇和1800个村建立并规范了农村土地流转台账及档案，统一制定流转程序，探索建立流转价格确定和增长机制，扶持多种形式适度规模经营大户，激发了农业经营体制内在活力。

（二）农村土地流转网络进一步完善。徐州市共有114个镇依托镇农经中心建立土地流转交易服务中心，工作职责、工作制度、政策规定等全部统一制订并张贴上墙，配备滚动电子屏幕、查询触摸屏等媒介发布流转供求信息。新沂市王庄镇、邵店镇等土地流转服务中心组织各村开展土地预流转、委托流转服务，把有流转意向的农户土地集中连片向外发布。丰县、沛县在部分村建立了土地流转服务站，聘请土地流转信息员。今年以来，徐州市农村土地流转面积又新增22.22万亩，土地资源利用率大幅提高。

（三）农业新型主体带动作用进一步增强。大力组建农民专业合作社，加快推广农地入股合作和托田经营服务，鼓励发展家庭农场。目前，全市工商登记合作社已达10590个，其中合作联社176个，获评国家级示范社3个、省级“五好”社109个、市级示范社及“五好”社300个。2013年178个合作社获得省、市五好合作社财政专项扶持资金2600余万元。全市已组建家庭农场2141个，经营土地总面积43.6万亩。累计建立土地股份合作社402家。托管服务已覆盖110个镇、1226个村，托管总面积147万亩，2013年托管收获小麦、水稻比其他种植田平均增产近20%。

（四）相关政策扶持力度进一步加大。近年来，徐州市采取了一系列鼓励农村土地流转的政策措施，市财政对规模流转和土地股份合作社予以奖补。丰县对规模流转土地双方进行专项补贴，沛县、贾汪区对连片发展大棚制定奖补政策，沛县每棚补助2000元，沛县沛城镇每棚又追加补助2000元，贾汪区每棚补9000元。贾汪区江庄镇政府实行土地流转担保制度，流入方确实无力兑付流转费的由政府承担支付责任。新沂市新安镇新北村每年支付3万元对过去低价流转土地的农户进行地价补贴，增加了流出土地农户收入。

（五）土地流转纠纷仲裁作用进一步发挥。目前五县（市）和铜山区、贾汪区全部建立仲裁委员会，聘请仲裁员55人，丰县、新沂市、铜山区已设庭受理案件。工作中，他们坚持“调解为主、仲裁为辅”原则，坚持法、理、情相结合原则，坚持公开、公正、高效、便捷原则，确保纠纷处理的权威性、专业性和终局性。今年以来全市仲裁机构共受理农村土地流转纠纷600起，化解466起，其中调解435起，仲裁31起，均实现一次性成功息访。

二、徐州市农村土地流转中的问题与原因分析

徐州市农地流转顺应了新时期农业、农村转型发展的需要，提高了土地利用效率，推动了现代农业的发展，但也存在一些问题制约着农地流转的速度和质量。

其一，部分农户惜地不愿流转。主要表现为：一是自实行农村税费改革后，国家先后出台了一系列惠农政策，不但免除了农业税、农业特产税，取消了村提留、乡统筹，废止了各种集资、摊派，国家还拿出了大量资金给予农民粮食直补、良种补贴和农机补贴等，大大激发了农民生产的积极性，使得广大农民倍加珍惜农村土地。二是由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还有待健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待［1］，特别是部分年纪较大的农民宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

其二，承包经营权确权颁证推进难度超出预期。确权颁证是农村土地流转顺利进行的重要环节，从徐州市试点情况看，该项工作量大、系统性强、要求高，全面推进难度很大。

1.资金缺口较大。以邳州市燕子埠镇确权颁证试点测算，每亩土地需要经费33元，全镇确权颁证需经费206万元，其中省财政补助30万元，徐州市财政补助10万元，剩下的全部由邳州市和燕子埠镇承担。邳州市确权颁证共需经费5132万元，由于财政压力太大，造成确权颁证工作很难推进。

2.土地承包遗留问题对确权颁证造成障碍。如人地不均现象日益突出；非农人口仍保留承包地；承包证面积和实际面积不符；部分农民二轮延包时分到承包地，之后外出打工土地撂荒，由于惠农政策力度加大，现在又回村要地，但地已被集体处理等等，这些遗留问题是阻碍产权改革的重要因素之一。

3.流转后部分土地四界难以明确。一方面，流入方为了更好地发挥土地效能，往往对土地进行归并整理，势必要打破原有地块界限，给确权登记带来困难。另一方面，部分流入方对沟渠塘堰进行改造并重新作为种植地使用，这些原属集体所有地块在流转结束后如何重新划分尚无标准。

其三，农村土地流转行为不够规范。主要表现为：

1.流转协议订立混乱。双方口头约定，没有协议的自发流转不在少数。如铜山区近两年农户自发流转3万余亩，占近两年流转面积的18%。即使是签订书面流转合同的，也存在诸多不规范之处，有的业主流转合同绕开农户与村集体签订，有的是由流转双方自行签订；有的流转合同标的不明，没有流转期限，违约补偿办法含糊，权利义务界定不明。一旦发生纠纷，调处缺乏依据［2］。

2.村委会角色定位有偏差。调研中发现，多数村委会既当裁判员又当运动员。如根据《农村土地承包经营权流转管理办法》，承包方应当与受让方签订书面流转合同，一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）政府农村土地管理部门各备案一份。实际上绝大多数流入方都绕开农户直接与村委会签定合同，而村委会与农民无任何委托书或协议。又如在流转收益方面，流入方均将租金统一交付村委会，再由村委会向农民发放，这种发放模式易造成权力寻租。

3.农业补贴发放不合理。调研中发现，农村土地流转后，绝大多数农业补贴依然支付给不再从事农业生产的农户，甚至部分农民已在城市安家却依然可以获得国家农业补贴，而耕种土地的流入方反而得不到补贴。这一状况造成了两个方面的不利影响，一方面使得国家发放农业补贴的真正目的不能达到，另一方面使直接从事粮食生产的流入方收益更加微薄，在一定程度上影响了土地流转的积极性［3］。

其四，农村土地流转市场化运行机制不健全。土地流转本身是一种市场行为，徐州市农村土地流转的市场化程度相对较低。具体表现为：

1.流转模式过于单一。在市场经济条件下，“土地变股权、农户当股东、收益靠分红”的土地流转新机制已经成为发展趋势，但徐州市农村土地股份合作试点工作推进缓慢，以入股形式流转的土地仅占全部流转面积的9.13%，多数流转双方对入股这一流转模式持排斥态度。

2.价格形成机制不完善。主要表现在：相邻镇区之间，同一个镇的村与村之间流转价格不平衡，区域之间差价悬殊，稳定的流转价格增长机制尚未建立。以出租为例，有的流转双方约定每年租金增长100元，有的约定每三年租金增长10%，有的约定承包期前8年每年900元，后6年每年1000元，有得甚至没有约定价格增长方式。

3.流转过程中融资困难。调研发现，90%以上的流入方靠自筹解决资金问题，所遇到的最大困难是资金压力。由于手中承包的土地只有土地使用权，没有土地所有权，目前无法申请土地抵押贷款。事实上，2014年中央一号文件已经允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，今年3月，江苏省常州市等地已经率先施行土地承包经营权抵押贷款，但徐州市金融机构为农业融资的积极性普遍不高，加之担保体系不健全等问题，使得新型农业主体被拒之于担保融资的大门之外。

其五，农村土地流转中政府职能存在缺位。个别地方政府不能有效履行其应尽职责，未能做到按需为农村土地流转运行提供公共服务。

1.流转服务平台建设需进一步加强。调研中发现，徐州市县一级的服务体系基本健全，能发挥一定作用，但乡镇一级的农业服务组织实力不强，能为土地流转提供的服务非常有限。特别是镇农经机构改革后，农经管理职能弱化［4］，一些镇根本没有专人负责土地流转工作，对土地流转放任自流，对流转行为缺少监管，对矛盾纠纷无力化解。

2.地方政府对农村土地流转缺少必要的支持。一方面，农业扶持资金扶强不扶弱、扶大不扶小的传统做法，使一些真正需要资金支持具有潜力的种植大户很难进一步发展。另一方面，国家对设施农业大力扶持，但在徐州市部分县（市）区政府，存在设施农业就是“大棚”的严重误区，对于能够大大提高种植效益，又不会破坏现有耕地的粮食规模化经营一律不认定为设施农业，这就造成了大多数流入方不愿意种植粮食作物的现状，客观上也影响到了我国粮食安全。

3.风险防范机制亟待建立。部分地区未实施“先交租金，后种地”的风险防控措施，造成个别承包大户经营亏损“跑路”后，农民拿不到租金而到政府上访。对于兴建农业设施占用农地的，未向流入方收取复耕保证金，仅口头承诺复耕到位。对于因经营不善或自然灾害、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，目前也无成熟的退出机制。

其六，农村土地流转未与土地整治有效结合。土地流转并非单纯流转，而应与土地整治及新农村建设等项目交叉进行，目前徐州市此项工作开展相对滞后。

1.老旧的农田基础设施严重抑制流转进程。自家庭联产承包经营以后，农村诸多水利设施年久失修，再加上一些人为因素导致的地貌变迁，原有水利设施逐年丧失功能，土地流入方需投入大量资金进行基础设施建设，使原本利润微薄的粮食种植收益更低。相当一部分村集体，虽然土地连片，但因无水利设施，造成流转工作停滞不前。

2.“星罗棋布”的分散墓地影响土地流转规模。调研中发现，已经连片进行规模化粮食生产的土地中，坟头、墓碑较多，占用大量宝贵的耕地资源。随着农业机械化程度的不断提高，坟墓多的地块也很难进行大规模机械化生产，制约了流转规模。坟墓占耕地除了传统思想原因外，农村公益性墓地的严重匮乏亦为重要原因之一。

3.农村闲散土地利用率低。部分村庄存在土地破碎化现象，村庄内部有较多闲置土地，“空心村”现象严重。已经流转的土地周边分布着较多的闲散地块，个别耕作区域内存在闲散土地，耕作土地不连续。同时，由于管理无序，存在土地荒废和农民乱占乱建问题，不仅不能增加集体收入，还由于土地分配不均造成矛盾，影响农村社会稳定。

三、进一步加强农村土地流转的机制建设

实践证明，农村土地流转是大势所趋。农村土地流转有利于农业生产规模化经营，有利于实现农业高效化、标准化和产业化，有利于提高农民收入水平。但是，土地流转过程中，因流转机制尚不健全，农民切身利益受损时有发生，有时直接影响农村社会稳定，完善农村土地流转机制已成为当前农业发展的迫切要求。

（一）健全农村土地流转权属的保障机制

土地承包经营权的确权颁证是健全农村土地流转机制的物权基础。在确权颁证工作中，一要坚持由小到大、逐步试点。建议在当前已经开展试点的基础上，用1年左右的时间（2014年—2015年），在各县（市）区再选择一个乡镇开展试点工作。最后用2—3年的时间（2015年—2018年），全面完成全市农村土地承包经营权确权颁证工作。推进试点工作时应选择适宜发展现代农业、人地矛盾较少的地方先行。二要强化经费保障，确保确权颁证顺利进行。所需经费按照“财权和事权相统一”原则，由市县两级分级承担，市级经费主要用于协调、培训、检查、市级数据库建设等。对县（市）区确权颁证工作，县（市）区财政要将确权颁证经费纳入预算，坚持专款专用。三要妥善处理工作中出现的新问题。对存在权属争议的土地，待矛盾化解、争议解决后再进行确权颁证；对于已调整承包土地，尚未完善承包手续的，要指导督促村组与农户补办承包手续；“四至”不清的，要据实复核予以明确；对农户开垦有权属争议的土地，不予确权颁证。

（二）优化农村土地流转的管理服务机制

按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，加强服务机制建设。一要规范农村土地流转程序。建议市政府研究制定统一的农村土地流转制式合同，对双方权利义务、转入用途、收益发放方式、农业补贴主体、违约补偿办法等进行明确界定。合同签订后报镇土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。二要加强农村土地流转网络建设。全市五县（市）和铜山区、贾汪区以及各镇都要建立土地流转服务中心和交易服务中心，加强村级土地流转信息员配备和服务站建设，力争年内村一级都要配备兼职土地流转信息员，明年所有村都要建立村级服务站。三要健全农村土地流转纠纷调处机制。深入开展《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》宣传活动，指导基层加快土地承包纠纷仲裁庭建设步伐，形成县级有仲裁庭、镇级有调解委员会、村级有调解员的网络体系，力争调解无法解决的农村土地流转纠纷全部通过仲裁解决。

（三）创新农村土地流转的市场化运行机制

健全流转市场，充分发挥市场机制，是保证土地承包经营权流转平稳健康发展的重要保障。一要进一步推广土地股份合作制改革。在全市范围内继续开展“七有”土地股份合作社创建活动，即：有一定的规模、有专门的办公场所、有民主管理机制、有规范的章程、有股权证书、有合理的分配制度、有保底分红，确保每个县（市）区都有3—5个规范化土地股份合作社。二要建立农村土地流转价格评估机制。根据土地常年收益等情况合理确定流转指导价；综合考虑稻谷实物折价等因素，采用协商、竞标等方式确定流转价格；建立流转价格动态增减机制，指导流转双方按综合物价指数确定流转价格增减幅度；对于形成规模的农村土地流转实行公开招标等制度，切实保障农民土地收益。三要大力培育和发展中介组织。尝试建立相应的农村土地流转市场信息、咨询等中介服务机构，逐步发展土地流转的经营机构、评估机构和保险机构。对于已经在农村自发形成的中介组织，要通过政策引导鼓励其发展壮大。凡经工商部门登记的中介组织，运作规范，作用明显，每年度新增土地流转超过一定面积的应予以奖励。

（四）完善农村土地流转的长效扶持机制

继续出台推进农村土地流转相关扶持政策，鼓励和引导农村土地有序规范流转。一要加快新型经营主体培育。大力发展农民专业合作社、家庭农场、托田组织等新型经营主体，指导有条件的地方引进实力企业开展土地信托服务，注重引导发展高效农业、生态农业和休闲农业，增加农业投入产出率。健全农业补贴政策，加大补贴力度，扩大补贴范围，优化补贴方式，重点向家庭农场、专业合作社等新型经营主体倾斜。国家发放的有些农业补贴资金要及时发给土地流入方。二要加强金融支持力度。大力发展农村资金互助合作社，允许土地承包经营权向金融机构抵押融资。培养农村土地流转政策性融资担保机构，为融资提供担保服务。政府相关部门要制定产权抵押融资办法，规范土地承包经营权融资行为。三要加快农村土地流转背景下的土地整治工作。对村庄内长期闲置的宅基地、废房屋等，进行村内局部调整，对腾出来的土地进行复垦开发，实现整治后的田块与周边田块连成一片，为土地流转及机械化耕作奠定基础。政府应加大农村公益性墓地建设的扶持力度，依法减免有关费用。民政部门要尽快制定完善农田坟墓迁移优惠政策，鼓励向公益性墓地集中。继续加强农田水利设施建设，对流入方水利设施改造优化的给予一定补助。

（五）建立农村土地流转的风险防范机制

农村土地流转风险的防范涉及很多方面的内容，需采取多种积极措施，全方位、多角度地进行。一要加快发展政策性农业保险。不断扩大政策性农业保险试点范围，加大农业保险的财政扶持，给予保险机构相应补贴，逐步增加保险品种，扩大农业经营主体投保率。要探索建立农业再保险体系和财政支持的大灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务，确保农民在大灾之年也能得到应有的流转收益［5］。二要建立土地流转保证金制度。农村土地流转前按照流转规模和产业类型由流入方缴纳一定数额风险保证金，当流入方无法支付土地租金时，土地承包管理部门使用风险保证金兑现农民租金。对于进行设施农业开发等项目的流入方，实行土地复耕保证金制度，合同到期后，不履行复垦义务或复垦达不到验收标准的，土地承包管理部门可以使用部分或全部土地复垦保证金组织复垦。三要探索特殊情况下流转土地的退出机制，对流入方出现公然“圈地”造成浪费、严重破坏土地复耕、故意长时间拖欠流转费用等情况的，有关部门应强令其退出并给予处罚，确保农民在流入方不能履行流转合同约定的情况下能够收回土地。

［1］张富杰：《欠发达地区农地流转：新特点、问题与对策——以贵州省平坝县为例》，《贵州大学学报》（社会科学版），2009年第3期。

［2］《石嘴山市农村土地流转情况调查和建议》，http://szsn m.szsnews.com/info/nylt/2008032511464282360.htm.

［3］陈小林：《农村土地承包经营权流转调查与思考——基于安徽省实地调研的分析》，《经济理论与经济管理》，2011年第7期。

［4］金永斌：《创新管理体制机制 充分用好农地资源》，《农村财政与财务》，2009年第4期。

［5］苏灵：《进一步推进政策性农业保险发展》，《经济日报》，2009年7月16日。

The Turning of Rural Land Contracting Operating Right in Xuzhou：
Current Situation，Problems and Innovation——Based on the perspective of safeguarding farmers'lawful rights and interests

Subject Research Group of PPCC of Xuzhou
（Committee of Social Legality，PPCCof Xuzhou，Xuzhou 221000，China）

rural land circulation；circulation network；circulation mechanism

"Rural land transfer"is the important measure of rural land reform under the new situation，and is the inevitable course of realizing rural land management’s intensification，scale and modernization.Xuzhou gets further standardized system of rural land circulation and more improved land circulation network.Meanwhile，it further strengthen the leading role of agricultural new body and relevant policy support dynamics.But problems are emerging.Some farmers treasure lands；confirming land rights certified is difficult than expected；the behavior of land circulation is not normative enough；the Market-oriented operation mechanism of land circulation is not sound；the absence of government functions exists in the process of land circulation and land circulation is not combined effectively with Land consolidation.These problems have seriously restricted the speed and quality of farmland circulation.We must strengthen the construction of mechanism，improve the safeguarding mechanism of ownership of rural land circulation，optimize the management service system of rural land circulation，innovate market-oriented operation mechanism of rural land circulation，improve long-term supporting mechanism of rural land circulation and establish risk prevention mechanism of rural land circulation in order to further enhance the efficiency of rural land circulation.

F061.6

A

2095-5170（2014）05-0116-05

［责任编辑：石淑华］

2014-05-20

本文是徐州市政协调课题研组的重要调研成果之一，执笔人是张清秀和贾超。