南苏丹独立与国际法下的国家继承——以南苏丹石油区块合同谈判为视角

金振宁

继20世纪冷战结束之后，全球范围内不少国家内部的民族矛盾和冲突日益加剧，由于国际社会不存在超国家的立法机构，即不存在所谓的“世界政府”，国家本身是国际法规则的制定者，是国际法主要的主体，它以自己的行为和作用来保证国际法规则得以实施。但新国家是如何继承前任国家的权利和义务呢？国家继承是国际法上一个复杂而又现实的问题，是指一个国际人格者由另外一个国际人格者以联合或者合法合并的形式所代替，因此会涉及相关主题在法律权利和地位方面的重大变化。原有的法律关系发生中断是继承的主要特征。本文将就新国家的继承问题，以南苏丹石油区块合同谈判视角，作一简单论述。

一、国家继承的基本概念

根据1978年的《关于条约的国家继承的维也纳公约》和1983年的《关于国家对国家财产、档案及债务的继承的维也纳公约》，“国家继承”是指一国将涉及其领土关系的国际关系所担负的责任转由另一国承担①1983年《公约》第4条第（1）款。。其中“责任”这个词必须与“领土的国际关系”一词结合起来理解，这种搭配在国家实践中运用得非常普遍，它适用于任何一种特定的情况，而不论相关领土处于何种地位，属于何种性质。从这个意义上来讲，“对领土的国际关系所负责任”这种表述具有中立性[1]（P667-668）。

1.有关国家继承的习惯国际法

在国际法下，习惯国际法 （customaryinternationallaw）由两部分构成，一是国家实践（state practice），另一部分则是法律确信（opinumjuris），指的是国际社会各国对于某种原则、习惯或做法长期且一贯的实践构成了某种法律确信，使得各国在国际交往过程中自觉主动地遵守该原则。有关国家继承的国际法实践还是比较常见的。比如，20世纪六七十年代新独立国家的大量涌现，以及90年代一些国家的解体，极大促进了该领域国际法的迅速发展。非殖民化过程中新国家的不断出现，直接导致了1978年和1983年有关国家继承的两个维也纳条约的通过，这也在这两个条约的序言中得到了体现。

20世纪90年代，世界又陆续发生了几起国家合并、统一及解体的事件[2]。比如1990年5月22日，阿拉伯也门共和国和也门人民民主共和国合并，合并后的国家正式命名为“也门共和国”。两国明确将“合并”一词写入双方的条约中。国家统一的形式则发生在德国，这个过程经过了数轮的努力，首先，1990年5月，东德和西德之间建立了一个货币、经济和社会联盟；随后，两国同意将1990年10月3日作为统一日。1992年9月12日，两国以及4个同盟国共同签署了一份最终解决德国问题的条约，4个同盟国终止了对柏林及整个德国所承担的有关权利和责任。两德的统一是以东德（民主德国）并入（accession）西德（联邦德国）的形式实现的。两德统一的特殊性在于，它不仅仅涉及到民主德国的国家责任的继承问题，还涉及到联邦德国的国际法人格的延续问题。此外，国家解体或分裂的情形在前苏联和前南斯拉夫问题上都出现过。

2.有关国家继承的国际条约

学者认为，国家继承问题之所以复杂，部分原因在于国家延续和继承的条件与程序方面，目前尚且缺乏公认的规则。正如南斯拉夫问题仲裁委员会所说的：“在国家继承方面，成熟的国际法原则还为数不多，这些原则的适用在很大程度上要根据个案的情况而定。”之所以这么说是因为国家继承问题之所以复杂，部分原因在于国家延续和继承的条件与程序方面，目前尚且缺乏公认的规则。

尽管1978年的《关于条约的国家继承的维也纳公约》和1983年的《关于国家对国家财产、档案及债务的继承的维也纳公约》为国家继承原则指明一定的方向，不过，1978年公约和1983年公约很大程度上是对习惯国际法规则编纂的成果，例如涉及领土割让、分离、解体和统一的那些条款。可惜的是，这些条约在实践中并没有受到足够的重视，目前批准或者通过这两个条约的国家很少。其中，1978年的公约尚未生效，目前只有7个缔约国，另有6个国家签署。正如1978年《公约》所面临的困境一样，由于涉及新独立国家的国际法规则不多，使得这些已签署该公约的几个国家在是否主张该条约中的原则是否适用其他未缔约国或国际社会的时候处于比较尴尬的地位。1983年《公约》同样得不到各国的欢迎。此外，国际法协会还认为，各国不愿意加入这一公约，在一定程度上是由于该公约所提出的争端解决机制 （例如公平比例的标准）过于抽象[3]。而且在现实中，国家很难适用上述条约去解决国家继承方面的问题。但是，上述两个维也纳条约，基本上涵盖了国家与国家之间的关系。它们的出现表明，与国家继承相关的法律相对来说处于比较稳定的状态。

最后，需要说明的是，国际法上的继承还可能发生在其他类型的主体之间，比如国际组织之间就有可能发生这种关系。

二、南苏丹石油区块合同谈判的背景

2011年7月9日，南苏丹通过全民公投正式成为一个主权国家。南苏丹独立后，位于南苏丹境内的各个石油区块的政府分成油由南苏丹政府提取并销售，收入也归南苏丹政府。由于输油管道、海上终端及部分原油处理设施在苏丹境内，北苏丹政府要向南苏丹政府征收每桶石油较高的处理、输送、服务和过境等费用。经过两国政府的多轮谈判，双方仍然存在很大的分歧。在这个过程中两国为了争取更多的谈判筹码，不断采取行动，互相向对方施压。2011年11月8日南苏丹政府发布总统令，将北苏丹石油公司 （以下简称“SUDAPET”）在南苏丹区块的权益收归南苏丹国家石油公司（以下简称“NILEPET”）所有。同年11月22日，北苏丹政府作出了停止南苏丹政府的分成油通过苏丹港出口的决定。

另一方面，为解决原有的勘探产量分成合同（Exploration&ProductionSharingAgreement，以下简称“EPSA合同”）在南苏丹的过渡及继续适用的问题，南苏丹政府在2011年7月29日邀请相关外国石油公司投资者针对EPSA合同在南苏丹的继承问题展开谈判，协议的主要内容是关于对EPSA合同在南苏丹区块石油合同的过渡安排及对EPSA合同部分条款的修改及继承。我国的两大国有石油公司 （中国石油集团公司和中国石化集团）与另外三家外国石油公司（马来西亚国家石油公司、印度国家石油公司以及科威特石油公司）一同参与了与南苏丹政府关于区块石油合同的文本谈判。双方针对协议文本的分歧比较大，主要包括合同稳定性、成本回收、油田关闭停产问题以及南苏丹政府审批等问题。本文拟针对南苏丹国家石油公司NILEPET能否替代北苏丹石油公司SUDAPET成为南苏丹石油区块的合同方是否符合国家继承原则进行论述。

三、南苏丹石油区块过渡协议中的国家继承问题

南苏丹政府针对石油区块合同的谈判，其中一个主张就是强调在南苏丹从北苏丹独立之后，位于南苏丹境内的石油区块的所有权属于南苏丹国家所有。因此南苏丹国家石油公司NILEPET应代表南苏丹政府与各外国石油公司签署一份全新的石油区块合同。此外，南苏丹政府还在协议中主张NILEPET不承担在南苏丹独立日前因SUDAPET的行为而导致的责任、赔偿和诉讼请求。那么，南苏丹的诉求在国际法上是否能否成立？是否存在相关的国际法理论或者实践的依据呢？

1.南苏丹的国际法主体适格且对其境内油气资产享有排他主权

南苏丹的情况在适用国际法的承认问题方面不存在太大的异议。承认是国家行为、国家单方面国际法行为，主要是指国际法上的各种声明，如外交通知、承认、承诺、放弃或者抗议等等；以及关于国际法上实际采取的行动，如对某国的军事占领或武力吞并等等。国家多方面的国际法行为，则主要是指缔结国际条约等。承认是一个国家作为国际法主体所作出的单方面行为。

只要有新国家成立，就会有承认问题。然新国家的产生有多种情势，如宣告独立的新国家属于既存国家的一部分；既存殖民地和平地分离而独立；或新国家为既存一国分裂为数国或既存数国合并为一国。在上述情况当中，既存殖民地和平地分离而独立或新国家为原一国分裂为数国或数国合并为一国，相对来说好办一些。既存国家的一部分或殖民地以和平的方式独立出来，这在20世纪60年代初比较多见，不少亚非国家或原联合国托管地都是通过这种方式取得独立成为新国家的，国际社会不会有什么异议。苏丹一分为二，也属此类情形。

1956年1月1日苏丹宣布独立后，原殖民统治者英国为保持其在南方的影响，大力支持和接济南方反政府武装，苏丹因而陷入长期战乱与动荡之中。2005年1月，在美国及东非的“政府间发展组织”的斡旋和推动下，苏丹政府与苏丹人民解放运动在内罗毕签署了《全面和平协议》，规定苏丹南部地区将于2011年1月9日公投，以决定南部地区是否从苏丹分离。2011年1月的公民投票如期举行。从投票结果看，98.83%的投票者支持南部从苏丹分离。对此，苏丹总统巴希尔表示愿意接受公投结果，公开表示他将“尊重南方公民的选择”。2011年7月9日，南苏丹正式宣布独立。从国际法的角度看，由于南苏丹是在原既存国家同意的情况下通过公民投票而成立的，其国际法主体资格基本上不存在争议。

另外，根据1978年的《关于条约的国家继承的维也纳公约》和1983年的《关于国家对国家财产、档案及债务的继承的维也纳公约》中所阐释的习惯国际法，在国家分离、解体或者成立一个新独立国家的时候，继承国对在其领土范围内的自然资源享有永久主权。因此，南苏丹政府对位于其领土主权范围内的油气资源享有排他主权是毋庸置疑的。

2.国家继承是否适用于南苏丹石油区块合同的继承尚存疑问

根据上述两个维也纳公约以及相关习惯国际法，国家继承主要分为条约继承和国家财产、档案的继承两种。考虑到原是石油区块的签署主体为北苏丹政府授权的SUDAPET和各外国石油公司。从法理而言，该合同属于私主体之间签署的协议，它显然不能划归到各主权国家之间签署的国际条约范畴。而南苏丹政府对其境内油气资产享有排他主权并不必然推导出南苏丹国家石油公司NILEPET替代SUDAPET成为区块石油合同的继受者。理由如下：

首先，SUDAPET持有的原合同项下的油气权益是否能够被定义为“国家财产”还存疑问。根据1983年的公约规定，“国家财产”是指“在国家继承之日按照被继承国国内法的规定为该国所拥有的财产、权利和利益”①1983 年《公约》第 27 条第（1）款。。这个定义考虑到了一个现实问题，即目前国际法上还没有现成的定义可以适用。在普通法系的国家，公共财产和私有财产在任何情况下向来都没有太大区别。1993年8月13日，南斯拉夫问题仲裁委员会在第14号意见中指出，相关财产、债务和档案的所有权需参照国家继承发生之日时南斯拉夫社会主义联邦共和国的国内法来确定，特别是该国1974年 《宪法》。SUDAPET持有的原合同项下的石油权益是否属于“国家财产”还需要我们进一步查证北苏丹的相关国内法规定才能确定。

其次，“被继承的”国际法主体存在疑问。在本案中，南苏丹的“国家继承”行为所针对的主体是SUDAPET。但笔者发现SUDAPET已于2011年初完成了由国家石油公司到私有化石油企业的转变。SUDAPET的大部分公司股份由私人所持有，国有股份仅占极小的比例。诚然，一个企业的股权比例大小不能完全作为判读其是否为国有企业的唯一标准。但是，如果根据苏丹当地相关法律SUDAPET属于私营性质公司，那么南苏丹政府通过颁布总统令的方式直接剥夺SUDAPET原持有的区块权益有可能构成国际法下的非法征收，应承担相应的国家责任。

最后，笔者认为最后，NILEPET和南苏丹政府涉嫌违反了国家继承中的一并继受原则。南苏丹政府在谈判中强调，NILEPET直接取代SUDAPET但不承担基于SUDAPET行为而导致的合同责任、赔偿和诉讼请求。这与国家继承的权利义务对等和一并继受原则的规定是背道而驰的。根据国际法关于国家继承的原则，新独立国家对之前的条约、财产和债务属于一并继受的关系。南苏丹政府关于只继受财产而不承担基于财产所引发的责任或者债务的主张在国际法上是无论如何站不住脚的。

四、如何通过国家继承原则解决南北苏丹关于石油合同的继承争议

涉及国家财产的继承规定，通常由相关国家以协议解决，这是国家财产继承的首要原则。这方面有一个很好的国际法实践，2001年6月29日，前南斯拉夫社会主义联邦共和国的五个继承国，就继承问题再维也纳举行会议，并就相关问题达成了协议。与会的五个继承国分别是克罗地亚、波黑、南斯拉夫联邦共和国、斯洛文尼亚和前南斯拉夫马其顿共和国。2004年6月2日，在五个国家分别向联合国秘书长交存批准书之后，该继承协议正式生效。根据国际法，在两国缺乏协议的情况下，相关的国际法目前只能在习惯法和1983年的《关于国家对国家财产、档案及债务的继承的维也纳公约》中寻觅。

根据上述两个公约所阐释的习惯国际法，在国家分离、解体或者成立一个新独立国家的时候，如果没有相关协议，那么位于继承所涉领土上的不动产应由继承国继承。与被继承国涉及该领土的活动有关的动产，应当归继承国所有。除此之外的其他动产，也应当按照公平比例转属继承国。但是，对于这些国家来说，如果相关领土在动产和不动产创造的过程中有所贡献，那么它们可以根据其贡献的比例大小继承相应的份额。值得注意的是，1983年《公约》第15条规定，继承国和被继承国之间的协议不得影响各个民族对于自己的财务和自然资源享有的永久主权。笔者认为，上述表述仍较为模糊。结合本案分析，倘若位于南苏丹境内的区块油气资产根据苏丹国内法可以界定为一国的不动产，那么南苏丹对该资产当然享有合法继承权。但将一国的油气资源认定为不动产是极为牵强的。另外，上述《公约》的15条又似乎表明，新独立的南苏丹民族应对作为自然资源的石油享有毫无争辩的永久主权。

综上所述，解决南北苏丹政府关于石油区块合同的继承争议问题最好的途径应为两国政府通过友好协商的方式签署相关的条约最终解决。

五、中国与南苏丹石油合作的挑战与对策

自从南苏丹的上述总统令颁布之后，北苏丹政府反映强烈，我国两大国有石油公司也深感为难。一方面，我们中方石油公司持有的石油区块权益横跨南北苏丹境内，而且之前与SUDAPET签署的石油区块合同在北苏丹境内仍是属于合法存续，北苏丹政府和SUDAPET也多次公开发表声明，表示如果其合同利益受到了损害，将依据有关合同和协议保留向各外国石油公司进行索赔的权利；另一方面，虽然石油区块大都位于南苏丹境内，但油田输油管道却基本位于北苏丹境内，外国石油公司从南苏丹开采出的石油必须向北苏丹政府缴纳高额的油田管输费才能对外出口，因此得罪任何一方我们都将麻烦不断。

笔者认为，南北苏丹关于石油区块协议的谈判迟迟没有进展，其根本原因在于南北苏丹两国之间的内部利益分配不均所导致的。根据之前论述的，无论是从国际条约还是习惯国际法的角度分析，问题的最终解决渠道应为两国之间通过达成协议协商解决。目前。两国已就石油利益分配等问题展开了多轮交涉和谈判。身为区块合同的一方，我们中方石油企业已很难左右谈判，但可以积极做工作，通过国际社会的各方面施加压力，从中调解，促使尽快达成协议，最大限度保护中国国有石油企业在南北苏丹的合法权益。

[1]贾兵兵.国际公法：理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2008.

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