外部性与自主治理：公共危机应对路径的差异性视角

刘凌旗，祁啸宇

在一般的自发秩序下，社会理性个体的自由选择产生群体非理性的选择结果，从而导致公共危机的出现和集体困境的上演。欲解决愈来愈多的公共危机，我们可由“理性人”和“自发选择”两处着手。与之对应的路径方式，一是通过改造人性，使社会成员逐渐以公共利益为重；二是通过公共制度的供给来改变公共选择的逻辑即公共管理。本文选择公共危机的三种模型，以四个学科视角切入不同的危机解决思路和应对路径。

一、从公地悲剧到集体困境：公共危机的三种模型

加州大学哈丁教授于1968年《The tragedy of the commons》首先提出公地悲剧的理论模型。作为理性人，牧民在无偿提供的牧场放牧时，均希望个人收益最大化。当牧民面对养牛收益和公地承载力二者时，选择增加牛群数量而舍弃对后者的考虑，从而导致牧场丧失承载力，产生公地悲剧。社会个体或多或少有“成为搭便车者而不是买票者的激励，市场就不能提供有效率的结果”①。搭便车者指诸多不需付费即可得到某种物品利益的群体。鉴于权利是相互排斥的，公共产权容易造成稀缺资源的过度利用。

哈丁模式常被形式化为另一种非合作型博弈，以囚徒困境为基本模型。非合作博弈的“斯卡尔菲丝和那库尔斯都选择了‘坦白’策略而被判刑五年的结局”[1]（P1021）。理性个体的合作不理性情形，各方均受到违背协议的激励。博弈参与者为“理性行为以外”的每种可能性制定“但书”，困境就在这种“但书”中被发掘[2]（P143）。该模型适用于任何力图维持成员合作的集团，而非之后发展的认知理性和演化理性范式，解释“甚至在合作对双方都有利时，保持合作也是困难的”[3]（P371）。然而，当参与方都甚为关注未来的利润时，往往有将放弃违规产生的一次性收益，多次交易为合作的实现提供着可能。“重复的囚徒困境”②在这个博弈试验中，参与者被要求反复选择相关策略且对先前对抗有所记忆，当基于计算方法、最初对抗、宽恕能力等差别时，参与者于不同策略的大量重复后表现出了“利他”的趋向。试验揭示利己选择的失灵，借由自然选择，一种利他行为的机制可以从最初纯粹的自私机制进化而来[4]（P104）。

奥尔森质疑了群体理论。在民主社会中，社会压力和激励对小集团即特权或中介集团可以发挥作用，而“社会政治事务中的大型集团中的理性个人也不愿意作任何牺牲去实现其与他人分享的目标，因而不存在大型集团会组织起来为了共同利益而采取行动的前提”[5]（P192）。本特利、杜鲁门、康芒斯等多元论思想家认为，有组织的协调合作能够保证组织行动的出现，而压力集团理论的矛盾之处恰恰反映出这种无政府理论的疏漏。社会个体只要未被排除出群体利益的分享范围，就难以产生动力为共同利益做出贡献。若参与者接选择搭便车，便不会产生集体利益，因为经济激励与社会激励（声望、尊敬、友谊等社会地位和社会承认）引导社会成员努力获取集体物品。

二、从外部性内在化到己他两利主义：经济学与伦理学路径

面对公地悲剧、囚徒困境、集体行动困境的外部性问题，差异性视角提出不同的分析路径和解决思路。原初状态的理性自由选择易导致公共危机和集体困境，自发秩序和理性个体充当该理论的两个变量，那么否定其一肯定其二的方式酝酿了经济学和伦理学的应对方案。

（一）管制与激励：公共经济学之方案

经济学者认为，外部性引起了市场配置资源的无效率。放牧牛群对于社会的成本大于畜养者的成本。每增加一头牛，社会成本都包括畜养者的私人成本加上草场质量受损的不利影响的旁观者的成本。公共政策制定者可以通过各种方法对外部性做出反应，以使资源配置接近于社会最优状态。

1.政府可以通过命令与控制进行直接管制，强硬的规则要求与社会公告督促私人决策者自己来解决问题。直接管制包括使用法律规定或禁止某些行为来解决外部性问题，要求政府管制者了解相关特定行业以及诸行业可采用技术的详细信息。显然，在实际操作层面，完全掌握特定行业和相应技术的整体信息仍是比较困难。在理论层面上，新旧制度经济学如桑塔菲学派对个体利他偏好如何内生于制度之中，政府在政令与部分制度的转化方面可以有所创新。社会经济系统的演化受到个体选择与群体选择共同作用，由私人决策汇合而成社会制度可以降低群体内部异质性，增强群体选择压力促进有利的群体偏好演化。

2.政府不实行管制，通过市场政策向私人提供激励，使外部性内在化。如对有负外部性的活动进行征税。畜养者在决定牧养多少牛时，将不得不考虑税收使其支付的外部成本。在经济学中，这种用于应对负外部性影响的操作方法有“矫正税”或“庇古税”[6]、“可交易的污染许可证”[7]。一种理想的矫正税应该等于由负外部性活动引起的外部成本，实现了政府收入增加和经济效率提高的双重目的。因此，相比较于第一种解决途径，经济学家更倾向于通过税收，以较低的社会成本合理控制“牛群数量”。“污染许可证”的出售，正体现出政府帮助据以界定产权的方法。

（二）道德规范与慈善行为：伦理学的问题意识

由外部性引起的市场无效，并非必须借由政府行为进行解决。在某些情况下，私人解决方案亦可实行。伦理学即关于如何制定和实行优良道德规范的科学，为应对外部性问题提供软性约束和德性行为。

1.一定的道德规范和社会约束有助于应对公共危机。“快乐主义是任何一个开始对伦理学进行思维的人很自然地得到的第一个结论。”[8]（P60）快乐主义之流行主要由于自然主义谬误，而伦理行为可以增进整个社会和成员个体的利益总量。自我品德之心引导趋善避恶的人性方向。“无私利他的正道德价值最高，是伦理行为最高境界的应该如何”，“利他主义便是把无私利他奉为评价行为善恶的惟一准则的伦理观，便是把无私利他奉为评价行为善恶的道德总原则。”[9]（P180）墨家与基督教伦理观有同等利他主义精神，而儒家与康德的伦理观则是差等利他主义（爱有差等）。在它们看来，道德之目的在于保障社会存在发展，抑或在于完善自我品格。

2.社会个体选择慈善行为解决外部性问题。校友财物捐赠基于高等教育对社会的正外部性；非营利组织的捐款筹资，指向某一环保行动或社会拯救。己他两利的道德价值介于无私利他与单纯利己之间，源于伦理行为境界和道德善原则，强化现实社会的多元道德情状。整合不同类型的精英，也使私人市场依靠各方的利己来解决问题，美国政府就有扣除慈善捐赠的税制以鼓励外部性的私人解决路径。

三、从治理理论到第三部门：政治学与管理学路径

恰是基于制度在社会生活中的重要意义，政治学、社会学等不同视角皆将制度作为研究社会政治经济生活的主要方法。睹视社会中大量存在的搭便车现象，政治学的公共政策学派在思考解决对策时提出迥异于国有化方案和私有化方案的另一条道路。“一个治理良好的社会，政治行为得到合理的规制，无论作为‘治者’还是‘治于人者’，都能够在制度化的规范中行动。”[10]（P215）而大多数制度不纯粹是市场或国家的，公共制度与私有制度互为依存。在西方国家公共管理模式中，公共服务部分由政府提供，社会的竞争机制应扮演自我角色应对政府失效。奥斯本提出“自我更新的体制”，意欲从核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略和文化战略五个层面入手，再造一种具有内在改进动力和企业家式思维的公共部门[11]（P344）。

全球治理委员会将治理界定为各种个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的诸多方式总和，以持续的互动作为表现形态，不限于正式制度。詹姆斯·罗西瑙认为，如果制度和组织的“施行完全依靠暴力和强制，那只是政府而非治理。要证实治理体制存在就必须研究规范、规则、程序和制度的本质……无需强制的服从”[12]（P46），这些以共同目标为支撑活动的管理主体不一定是政府，无须依靠国家强制。盖伊·彼得斯提出了市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府四种政府的治理模式[13]（P23）。政府的治理形式应当以社会需要的服务质量为考察点，探索新机制以提升政府效能。

民主政府、法治政府、多中心自主治理结构是公共政策质量的制度基础。不同研究视角的危机解决路径受到诸多因素阻碍，除社会个体在分析周遭环境结构的高度复杂性和交易困难外，还涉及预测能力的匮乏、信息和信任缺失等。奥斯特罗姆围绕新制度供给、可信承诺和相互监督层面，提出第三道路的有益尝试。其自主治理理论曾以公共池塘资源为例，提及宪法选择和集体选择过程，为制度化解决途径设计若干原则①八项原则包括清晰界定边界，使占用和供应规则与当地条件保持一致，集体选择的安排，监督，分级制裁，冲突解决机制，对组织权的最低限度的认可，分权制企业。。布坎南将外部的基于历史经验的经济分析和内部的个人激励结合视为应对有效改革的必备路径，个人和集团“寻求租金的活动在某种程度上是‘社会性浪费’……总的投资将远远超过政治许诺创造的收益”[14]。在社会选择中，不同个体的个人行为之间具有基本的依赖关联，政府并不完全是公益的代表，其政策倾向多少会受到官员之间利益博弈的影响。该理论尽量地使我们对集团决策的结构性特征做出某些基本的预测，将政府失效与市场失效一并提及。此外，诺斯、谢普尔思和威廉姆森等学者对制度运行的诸多研究，启发了公地悲剧、囚徒困境、集体行动困境一类问题的解决方案。

自主治理突破了正式权威和规章制度，使社会的合法治理权不为政府所垄断。非政府组织、跨国企业、利益集团等其他主体，均可参与到国家治理过程当中，同政府一并构成了国家内部、国家与国家之间的政治、经济、社会调节系统。中国的社会中介组织近似于西方的第三部门，基本涵盖了除政府和盈利企业之外的所有法人组织，被视为一种区别于公共领域和私人领域的社会中介机制②中国社会组织大体归为以下六类：第一，行业自主性中介组织，如行业协会、商会；第二，社会运行监督组织，如税务事务所、公证和仲裁机构；第三，为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，如信息中心、结算中心；第四，监督市场活动的中介组织，如消费者协会、商品检验中心；第五，促进劳动力就业的社会中介组织，如职业介绍所、人才交流中心；第六，促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织，如各类基金会、联合会。。国家治理语境为集体行动提供政治领域的民主、参与、自治等理念，以及契约、谈判、交往、协商等话语，而国家治理过程的参与、谈判和协商有助于政府在角色转换中强化公共危机应对的现实路径。

[1]冯·诺伊曼，摩根斯顿.博弈论与经济行为[M].王文玉，王宇，译.北京：北京三联书店，2004.

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[9]王海明.伦理学原理[M].北京：北京大学出版社，2003.

[10]燕继荣.政治学十五讲[M].北京：北京大学出版社，2004.

[11]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[12]詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[13]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[14]詹姆斯·布坎南.后社会主义政治经济[J].汪澄清，译.马克思主义与现实，2001，（5）.