改革开放以来我国高职教育政策的演进分析及其发展调适

李小丽

“我国高等职业教育政策是国家为实现一定历史时期的高等职业教育发展目标和任务，依据我国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于高等职业教育发展的行动准则，是高等职业教育发展的行动纲领。”①改革开放以来，我国高等职业教育在社会经济的迅猛发展以及社会分工日益细化的背景下应运而生，并在短短的三十几年内获得了突飞猛进的发展，这与这一时期国家所出台的各项政策的支持是密不可分的。因此，本文将对改革开放以来我国高等职业教育政策的发展历程进行简要分析，并着重探讨我国高等职业教育政策发展至今所存在的问题，进而提出发展调适建议。

一、改革开放以来我国高职教育政策的演进分析

（一）高等职业教育的萌生探索期

高等职业教育的萌生探索期主要指从改革开放到20世纪90年代初期。这一期间，国家出台的政策文本主要有：1983年《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《普通高等学校设置暂行条例》以及1987年国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》等。这一时期，国家开始实施对外开放战略，面对日益激烈的国际竞争以及社会发展对专业化人才的旺盛需求，国家开始把眼光放到被长久忽视的职业教育上，出台了这一系列鼓励和保障高职教育发展的政策措施，促使高等职业教育开始兴起，并于20世纪90年代初建立了较为完善的职业教育体系，并明确了办学和招生方式，但这一时期的高等职业教育主要是依靠职业大学等形式来举办的。

（二）高等职业教育的形成发展期

高等职业教育的形成发展期主要指20世纪90年代初期至21世纪初期，这一期间国家出台的主要政策文本有：1991年，《国家教委关于印发〈关于加强普通高等专科教育工作的意见〉的通知》（教高［1991］3号）；1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发［1994］39号）；1995年，国家教委印发《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》；1996年，《中华人民共和国职业教育法》；1998年，国家教委、国家经贸委、劳动部印发《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》（教职［1998］2号）；1999年，教育部、国家计委《关于印发〈试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见〉的通知》（教发［1999］2号）；2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高［2000］2号），《教育部关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》（教发［2000］19号），《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发［2000］41号）；等等。这一时期我国经济快速发展，社会分工与协作日益深化，高等职业教育在经济发展和社会进步的潮流中发挥着日益重大的作用。因此，为了适应经济社会发展的需求，促进高等职业教育的深化发展，大量的高等职业教育政策在20世纪90年代出台。这一时期的主要任务是进一步鼓励和倡导高职教育的发展，明确高等职业教育的任务，讨论高等职业教育的办学特色，改革高等职业教育发展的形式，确立明确的经费来源保障机制。

（三）高等职业教育的内涵建设期

这一时期主要是指21世纪初至今的发展历程，这一时期的主要政策文本有：2002年，《教育部关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》（职教成［2002］2号），《教育部办公厅关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》（教高厅［2002］5号），《国务院关于大力推进职业教改革与发展的决定》（国发［2002］16号），《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发［2002］21号）；2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成［2004］12号）；2006年，《教育部 财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高［2006］14号），《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于进一步加强高技能人才工作的意见〉的通知》（中办发［2006］15号），《关于全面提高高等职业院校教学质量的若干意见》（教高［2006］16号）；2008年，《教育部关于印发〈高等职业院校人才培养工作评估方案〉的通知》（教高［2008］5号）；2010年，中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》；等等。这一时期，高职教育政策从原来注重高等职业教育的外部条件建设和保障转移到自身内涵建设和质量建设上来。

二、我国现行高职教育政策的问题揭示

（一）政策文本繁荣与政策实践消沉的矛盾

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”我国经济社会的发展离不开专业化人才的培养，而承担实用型人才培养的机构主要是我国的各个高等职业院校。因此，从改革开放开始，政府就高度重视高等职业教育的发展，并出台了一系列支持和保障政策，由此而出现了政策文本的空前繁荣，为高等职业教育的发展奠定了完善的制度基础。然而，纵观当前我国高等职业教育的发展，政策的繁荣并没有带来高职教育相对等价的发展，究其根源，主要是高职教育政策实践的消沉与落寞。首先，实施高等职业教育的办学主体层次较低。我国高等职业教育的办学主体主要为“三改一补”（通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职，但仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充②）中所规定的各个群体，而这些群体基本处于教育领域的薄弱环节，依靠他们贯彻执行政策和建设高职只会是心有余而力不足。其次，缺乏完善的执行与监督体系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考虑保障政策执行的一系列措施的制定。

（二）政策本体的科学性和操作性欠缺

改革开放至今，我国已颁发了上百个与鼓励、促进和保障高等职业教育发展相关的政策文件，但这些政策并没有像预期的那样，能够充分发挥其政策导向、支持和保障等功能。当今我国高职教育的发展水平，远不如日本、德国、美国和英国等，其中一个很重要的原因就是政策本身的科学性和操作性不强，很多政策与现实的发展不相适应。例如，“三改一补”虽然适合当时的发展需求，但阻碍了高等职业教育的可持续发展。1999年，教育部、国家计委《关于印发〈试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见〉的通知》（教发［1999］2号）提出了“三改一补”的办学主体规定，适合当时高校数量不足的现状，但随着高等教育的蓬勃发展，这个政策已难以保证高职教育发展的竞争力。又如，“大学办高职”政策虽然从理论上来讲非常可取，但在实践当中却没有考虑大学自身的建构及其压力，从而使得“大学办高职”成为大学“挂羊头，卖狗肉”的异化现象。再如，“示范性高职院校建设”政策虽然能够通过试点找到更好的办学方法和发展路途，但难免会因政策的公平性不强而造成高职院校的两极分化。另外，国家主张通过“校企合作，工学结合”的政策来发展高等职业教育，一方面体现了高职教育培养实用型人才的根本任务，另一方面却因为缺乏相应的配套措施，特别是缺乏对财税等利益问题的解决措施，使得企业把校企合作看作是一种公益性事业。

（三）政策定位与取向的偏差

“教育政策是一种弥漫着价值性的活动，教育政策的制定和执行都是具有一定价值观念的主体活动。”③因此，高职教育政策是一种带有政策制定者的价值取向和观念的主观行为，这种定位和取向将以同化或转移的方式赋予高职教育发展同等性质的内核和追求，即高职教育政策的定位与取向是否符合社会发展和高等职业教育关系体的利益追诉及情感趋向，将直接影响政策的执行效果和执行对象的发展成效。然而，从这几十年的发展演变来看，我国高职教育因政策定位与价值取向的不尽合理而阻碍其发展的现象非常普遍。原因在于以下几个方面：首先，政策的公平取向执意偏向一方，主要表现为不顾城乡发展差异的城市中心价值取向、地区之间资源配置和政策倾斜度的不合理性、校际之间资源配置失衡以及教育投入结构的不合理等问题。其次，政策目标定位过高，与实际情况不相适应。高职教育政策基本上是一种抽象化的纲领性条款，普遍性和强制性是其内在的基本特征，这种政策的制定与施行，容易为了追求统一指导而把目标定位得太高，从而忽视了个别性差异，最终导致政策执行效度的低下。最后，政策的市场化偏向过大。为了通过市场利益导向激活高职教育，以解决高职教育日益滑坡的现象，我国高职教育政策从改革开放由单一计划性开始走向市场性，出现了另一种极端化走向，但实践证明，这种取向并不能解决高职教育发展的落寞问题。

三、我国高职教育政策的发展调适

（一）提高高职教育政策的可行性

任何事物的发展都是内因与外因共同作用的结果，而内因在这个发展过程中起着决定性的作用。因此，为了更好地发挥高等职业教育政策的效度，促进高等职业教育的可持续发展，应当重点对高等职业教育政策本身的可行性进行分析，主要包括政策的科学性、实用性和适用性。

首先，保证高等职业教育政策制定主体的多元化。高等职业教育政策作为国家层面的发展措施，关系到每个公民的切身利益，所以，“高等职业教育政策的制定不应当仅仅局限于一个小群体的范围之内，更不应当以个别的价值追求来代表整体的发展诉求”④，而应当建立起更加民主、公开的制定组织体系，这样才能尽可能地代表最广大人民的发展需求，也才能尽可能地保障政策目标与内容和实际发展的契合。其次，减少思辨内容，多进行实际调研。高等职业教育政策的制定虽然要以文本的形式公之于众，但这并不代表这些文本就是制定者思维活动的产物，相反，这些文本必须是制定者在实际调研、考察和了解民意基础上的总结反映，代表广大高等职业教育发展关系体的发展需求。例如，20世纪90年代的“三改一补”尽管在一定时期内促进了高职教育的发展，但使得高职教育失去了原有的特色，缺乏竞争力。就像我们前面所讲的那样，“大学办高职政策”从理论上来讲非常可取，但实际上普通高等教育和高等职业教育类型并不相同，前者偏重理论，后者偏重实践。把普通高等教育的管理模式用于高等职业教育的管理，不可能培养出高层次的应用型人才。最后，虽然制定出来的政策可能是非常严谨和完善的，但并不意味着它就具备完美的实践能力，所以，应当在对政策进行试点、修改和完善后，再逐步推广。1999年教育部出台了“三不一高”政策，其主要内容是对高等职业学校毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主的高收费。这个政策或许是科学严谨的，其出发点从理论上讲也是对的，初衷是为了深化高等教育体制改革，使高等教育体制更加适应市场经济发展的需求，但就实际的执行效果来看，却大大阻碍了高等职业院校的发展。高等职业教育作为一种新生事物，政府在政策上本应想办法大力扶持，以巩固其尚未牢固的根基，但实际上，政府却让其担当了冲破中国千百年来传统习惯势力的先锋，这无异于为想进入高等职业院校大门的学生竖起了藩篱，从而影响了高职教育的招生，影响了高职教育的长远发展。

（二）完善政策执行的支持保障系统

世界是普遍联系的，高等职业教育政策如果没有外部力量的支持、约束和保障，是不可能独立地发挥其自身所具有的功能的。长期以来，我国高等职业教育发展始终处于世界低端水平，一个很重要的原因就是高职院校没有能力完全贯彻执行各项支持性政策，因此，国家应当积极建立健全完善的政策支持保障系统。

首先，提高中央和地方政府对高职教育的财政支持力度。2012年，全国具有高考招生资格的高职专科院校共1288所，占全国高校的58.81%，在校生人数达1000万。学校数量和人数并不少，但严重缺乏建设资金，国家对高职教育的经费支出远远不能满足其发展的需求。2012年，本科生均拨款大都达到或接近1.2万元，作为高等教育的一种类型，高职教育本应该和普通高等教育一样，但现有的高职生均拨款却大都在4000元～8000元。加大经费投入，是保证职业教育质量的前提，充分落实高职院校生均拨款也是众望所归。毋庸讳言，仅靠领导们开个会或者政府发个红头文件，是远远不够的，政府应主动转变观念，真正意识到办好职业教育的重要意义，改变当前不作为的状态。⑤其次，利用国家宏观力量，保证各高职院校发展的相对公平性。我国经济发展呈现出东西部、城乡之间差异的显著特点，因此，不同地区的高职院校，其政策执行能力也是不同的。这就需要发挥国家的政策作用，在保障经济发展较好地区的高职院校良性发展的同时，加大政策的倾斜力度，并结合示范性高职院校的成功经验，扶持落后地区高职院校的发展。最后，建立完善的高职教育政策执行监督和纠偏机制，以保证政策的正确执行。高职教育政策执行的监督是新时期高职教育改革与发展的迫切需要，也是纠正政策执行偏差、实现科学决策的迫切需要，高职教育政策执行监督和纠偏机制是实现由传统经验决策向科学决策转变的重要环节和必由之路。

（三）提高高等职业教育的社会地位

“经调查显示，在整个教育体系中，职业学校的社会地位和认同感普遍低于中小学和普通大学本科院校。”⑥这就在无形中给高职教育的发展带来了思想和行动上的障碍，因此，如何提高高等职业教育的社会地位，关系到高等职业教育政策的执行效度和高等职业教育的可持续发展。

首先，制定《高等职业教育法》。尽管我国在一些政策和法律中对高职教育的地位、内容进行了界定，但从实施的情况来看，政策具有易变性的特点，这使得高职教育发展呈现出较大的波动性和不稳定性，影响了高职教育的良性发展。虽然有《高等教育法》《职业教育法》等法律法规，但其内容中涉及高职教育的并不多，我国高职教育根本没有取得和普通高等教育同等重要的社会地位、待遇，民众对高职教育普遍存有偏见，国家在高等教育的实施过程中也没有把高职教育放到和普通高等教育同等的地位、待遇上，这就使高职教育不可能确立和普通高等教育一样的社会地位，极大地影响了高职教育的进一步发展。为此，国家应该在法规政策上加大对高职教育的支持，提高高等职业教育的地位，并制定独立的《高等职业教育法》，对高等职业教育进行多方面的阐述，从而在国家的法律层面上对高等职业给予保护。其次，提高高等职业教育的办学层次。传统的“三改一补”政策给高职教育无形中扣上了一顶“专科”的帽子，而且这种思想已在人们心中定形，所以，要提高高职教育的社会地位，国家除了改变自身对高职教育的认知，还需要依靠政策措施来提高高职院校的办学层次，建立本科层次和研究生层次的高职教育，只有不断完善高职教育的办学层次，才可能促进高职教育健康、全面地发展。再次，保证高职教育公平的政策待遇。长期以来，高职院校的招生考试政策、运行管理政策以及就业指导政策都受到了不公平的待遇，主要表现为：生源质量难以与本科院校相比；运行管理受到限制，如“限制专升本”政策等；学生就业受到社会就业政策的歧视等。因此，国家应当转变思想，提高高职教育的待遇水平，使其与普通高等院校具有相当的发展机制。最后，不断深化高等职业教育改革。要明确高职教育的发展方向和培养目标，更新人才培养观念，创新人才培养模式，加强“双师型”教师队伍建设，加强实训基地建设，积极开展校企合作，努力提高高等职业教育的办学质量，为社会培养出更加优秀的实用型高技能人才。

全球化趋势使得社会分工与协作程度更加深化，社会对各种专业型人才的需求也日益增加，并且其规格也日益提高，所以，我国高等职业教育的发展状况将直接关系到整个国民经济的发展水平和走向。因此，在厘清我国高等职业教育的发展脉络后，要认真审视其存在的各种限制性发展问题，并结合各方力量，提出科学合理的解决措施。

［注释］

①管弦.我国高等职业教育政策的演变、问题与调适［J］.教育与职业，2011（7）.

②李均.1996—2006：中国高等职业教育政策评价［J］.职教通讯，2007（11）.

③魏峰，张乐天.新时期我国教育政策的价值取向［J］.教育理论与实践，2010（5）.

④李延平.21世纪初中国职业教育政策的价值选择［J］.教师教育研究，2005（5）.

⑤若尘.高职生均拨款省级政府应先转变观念［N］.中国青年报，203-11-18.

⑥王宝岩.我国高等职业教育政策定位研究［J］.现代教育科学，2011（2）.