试论当前高等职业教育的“国家化”趋势

冯孟

近年来，教育分权或教育放权成为高等教育管理体制改革的主旋律，诸如建立现代大学制度、设置学校章程、下放一批行政审批权等一系列旨在去行政化、扩大学校办学自主权的改革措施，都显示高等教育的放权进入了新阶段。但是，国家在实施高等教育领域放权的同时又进行一定程度的集权，特别是以前由地方政府来进行管理并负责经费的高职教育，受国家的干预不断增多，出现了高职教育“国家化”趋势。这里所指的高职教育“国家化”不是指高度集权的教育国家主义，而是在观念上体现为将高职教育纳入国家建设、社会发展的大系统中，突出发展高职教育对国家、社会的巨大作用，并强调国家发展高职教育的主体责任；在内容上体现为高职教育国家制度的建构；在形式上体现为中央政府通过各种有效手段强化对高职教育的宏观调控。

一、高职教育“国家化”趋势的主要表现

（一）高职教育发展观念的“国家化”

高职教育发展观念的“国家化”主要体现在以下几个方面：一是在教育意识上。国家不断强调高职教育不仅是国家实现经济发展方式转变的利器，承担一定的文明传承功能，同时还是解决民生问题的重要途径。首先，在经济领域，国家把发展高职教育提高到“民族核心竞争力”的高度，认为高职教育应承担服务经济发展方式转变和现代产业体系建设的时代责任，“在促进就业以及在全面建设小康社会的历史进程中发挥不可替代的作用”①。其次，突出高职院校文明传承的作用。高职院校作为高等教育的一部分，传承中华文明是其使命。在这方面，中央政府特别突出了高职教育的“促进文化技艺传承创新”的作用。最后，强调高职教育是“中国最大的民生工程”。《人民日报》等媒体认为，通过就读高职院校，“近三年来全国800多万家庭出现了第一代大学生”②。高职教育不仅促进了就业，而且极大促进了阶层流动。二是在教育理念上，强调国家在高职教育发展中的主体责任。近年来，中央政府不断强调职业教育的公共性原则，强调各级政府特别是中央政府在发展职业教育方面的重要责任。2011年，教育部副部长鲁昕提出，中央政府主要有将职业教育纳入国家发展战略、建立区域间协调机制、明确各级财政的投入责任、依法督导各项重大政策等四项责任，对中央政府发展职业教育的责任做出了鲜明概括。三是在教育目标上，中央明确提出了发展高职教育的国家目标是建设“世界水准的高等职业教育”。同时，除了中央“自上”发展高职教育的国家目标之外，地方“自下”发展高职教育的教育目标也越来越自觉地与国家战略发展目标保持一致。例如广东省以“珠三角发展与改革”为使命提出了“打造南方职业教育高地”的目标，长三角部分高职院校以“支撑长三角区域经济社会发展”“服务武汉都市圈”为目的成立了职业教育联盟。③这些地方性的职业教育原则都越来越凸显高职教育为国家服务的性质。国家和地方都认可高职教育的发展对于国家经济社会的巨大作用，国家承担发展高职教育的主体责任、统筹高职教育发展的观念开始形成，高职教育不再被认为是从属于地方的教育事业，而是全局性的教育战略重点。高职教育发展观念的“国家化”，为国家从事高职教育活动、推动高职教育“国家化”提供了基本的思维模式和价值标准。

（二）高职教育国家制度的建构

近年来，中央政府不断强调要建立职业教育的国家制度。教育部副部长鲁昕多次强调，今后一个时期，要充分挖掘和深入总结各地行之有效的制度建设经验，将成功案例上升为国家制度。④从目前来看，我国高职教育的国家制度虽未成型，但已开始建构，主要包含以下几个方面：决策与管理制度，即什么样的国家机构对高职教育的发展负责，并实施对高职教育的管理；质量标准及保障制度，即国家如何通过建立统一的质量标准来保障高职教育的发展质量；国家课程及考试制度，即是否存在一个统一的课程与考试制度，以保障国家教育目的的达成；高职教育的资源配置制度，即国家通过什么样的资源配置形式来促进高职教育的发展。

1.决策与管理制度。高职教育在管理上一向以省级政府为主。近年来，国家通过成立高职高专教育教学指导委员会、职业教育工作部际联席会议等协调机构，将高职高专处由高教司划归职成教司统筹管理，支持和引导全国高职高专校长联席会议运作，直接介入高职教育的发展与改革，使得中央政府对职业教育的统筹指导不断强化，对高职教育宏观调控的力度不断加强，教育改革的主导权逐渐由地方转为由地方和中央政府共同掌控，体现出浓厚的“国家化”倾向。

2.质量标准与保障制度。2000年以来，我国通过发布高等职业学校设置标准、质量评估标准、教学标准、专业设置信息等措施，初步构建了高职教育的国家质量标准与保障制度。2000年，教育部发布高等职业学校设置标准，从领导能力、师资队伍、办学规模等方面规定了高职院校的设置标准。2008年，高职院校人才培养工作的评估方案颁布，高职院校的评估工作有了正式标准，并进入常态化阶段。2012年，《中国高等职业教育人才培养质量年度报告》出炉，标志着高职质量评价体系的初步建立。同年，高职教育领域410个专业有了国家统一的教学标准。此外，国家还建立了高等职业教育专业设置信息平台，对全国专业分布情况进行年度统计并向社会公布。通过这一系列标准、评价体系的发布与实施，我国形成了国家政策引导的高职院校人才培养、办学质量的评价标准制度，对高职教育的人才培养、办学起到了规范引导的作用。更重要的是，质量标准与保障体系使国家意志开始强力介入高职的办学领域，对于破除地方利益、引导高职办学为国家利益服务起到了重大的推动作用。

3.国家课程与考试制度。国家课程是指在国家统一标准下讲授、实施国家教育目标的课程，如语文、数学、外语等公共课就属于国家课程。目前，在高职教育的专业课程领域还没有统一的国家课程，但中央财政支持的共享型专业教学资源库以及高职教育国家精品课程都对高职教育的教学目标、课程内容起到了规范与引导作用。如果说公共课等课程是“显性”国家课程，那么共享资源库和精品课程就构成了“隐性”国家课程，通过“显性”与“隐性”的国家课程建设，我国建构起高职教育的国家课程体系。

在考试制度上，全国职业院校技能大赛在一定程度上发挥了国家考试制度的作用，在技能大赛中获奖就相当于获得了“资格认证”或“升学凭证”。例如在某些省份，全国职业院校技能大赛中获得国家奖的参赛者经过相应的理论考试后，可以直接取得高级工资格认证或技师职业资格，有些可以入本科院校就读。对于这种现象，周济同志表示，“普通教育有高考，职业教育有技能大赛”，揭示了技能大赛具备国家考试制度的性质。国家课程与考试制度的建立是中央集权的标志，有利于保障国家教育目的的实施，对构建民族共同文化起到了重要作用。

4.高职教育资源配置制度。长期以来，高职教育的经费主要由地方政府承担。2004年之后，高职教育的办学经费逐步多元化，特别是来自中央政府的经费开始增多，中央开始通过“中央财政专项资金”的方式推进高职教育的发展。2004年，中央投入专项资金启动了职业教育实训基地建设计划，这是历史上第一次由中央财政大规模支持职业教育的重大项目，截至2010年，中央财政已投入38.6亿元支持该项目。⑤从2006年开始，中央财政投入40亿元开展国家示范性高职院校和国家骨干高职院校建设。2012年，中央财政投入20亿元，支持976所公办高职院校的1812个专业提升服务产业发展能力。同时，“十二五”期间，中央财政将投入至少26亿元专项资金全面实施职业院校教师素质提高计划。以上计划中央投入累计已超过120亿元。中央政府投入的加大，意味着国家对高职教育的影响日益加深。

高职教育国家制度的初步成型，意味着国家建立了相对统一的高职教育办学方针、管理体制、质量标准，并对课程内容和教育目标进行控制。高职教育国家制度建立的过程，是国家不断强化对高职教育干预的过程，也是高职教育“国家化”趋势加强的过程。

（三）高职教育“国家化”方式、方法的形成

近年来，中央对高职教育进行宏观调控的方法越来越多，概括起来主要有以下三种：

1.通过法律和行政手段实现国家对高职教育的管理。在这方面，我国建立了一整套规范高职教育发展的法律法规体系，为高职教育的发展提供法律保障，如《教育法》规定由国家举办职业教育；《职业教育法》规定国家建立、健全职业教育体系；《高等教育法》规定大学包括高等职业学校，进一步确立了高等职业教育在高等教育系列中的法律地位。此外，《劳动法》《就业促进法》《中外合作办学条例》等也建构了职业教育的法律制度框架，《职业教育法》的修订近期也已纳入国家立法规划。总体上，近年来中央政府针对高职教育的立法意识不断加强，立法层次由片面化走向综合化，从单项教育立法逐渐转向建立和完善国家教育法体系，教育立法的深度和广度都得到大幅度提高，国家对高职教育的管理和规范也更具深度和广度。

2.运用拨款和项目等激励手段，不同于以往强制性的管理方式。在这方面，中央政府娴熟运用拨款、项目激励等多种方式，调动各方积极性，引导、激励高职教育达到国家设定的目标，自动、自觉地为国家服务。在拨款方面，中央政府不负担高职院校的常规性经费，高职院校拿到的国家经费主要是专项拨款，但这种专项拨款往往带有附加条件，是国家实现教育目标的重要手段。在项目激励方面，近年来，中央政府越来越频繁地通过各种项目支持、引导高职教育建设。如2006年以来启动的国家示范校、骨干校项目、提升服务产业发展能力项目，国家级专业教学资源库建设项目以及高职教育实训基地项目等，都由中央财政支持，这些项目投入巨大、覆盖面较广、涉及点多，极大提高了高职院校的硬件条件与服务能力，也使国家意志深深嵌入高职教育办学和人才培养的实施过程中。

3.确立高职教育“国家化”的典范。这方面的典范是国家示范性高职院校建设。示范校建设具有典型的“国家化”色彩，首先，它在理念上凸显“中央引导”的原则，中央对各地的示范校提出“形成结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系”“全面提高教学质量”等全局性建设目标，并对人才培养模式、办学模式、教学质量等提出了具体要求，彰显中央对高职教育进行宏观调控和质量监控引导的意志。其次，在操作方法上，示范校建设由中央扶持，中央财政分期投入24亿元专项资金，撬动地方财政投入60亿元，形成了中央引导、带动地方的“四两拨千斤”的建设模式。再次，中央对示范校的建设、实施、质量进行严格监测，保障国家意志在示范校建设中的体现，形成了高职教育实施国家意志的监测与保障模式。最后，示范校在招生上打破了高职院校一般在办学区域招生的常规，明确规定要逐步扩大跨省招生规模，跨省招生比例不低于30%。招生的全国化对于突破高职教育的“地方化”具有重大意义。通过示范校建设，中央对高职教育的宏观管理能力得到了加强，国家意志在高职教育领域得到更深入的执行，一批由中央扶持、为国家战略服务，在办学模式、人才培养模式等层面接受中央指导，招生全国化的典型高职院校成长起来，高职“国家化”的典型案例得到了确立。在示范校的辐射、引领作用下，受中央政府影响的高职院校越来越多，高职教育的“国家化”趋势得到巩固。

总体而言，中央政府运用立法、拨款、项目激励、确立典范等方式和方法，设定高职教育目标并进行质量监控，加强了国家对高职教育领域的控制。

二、高职教育“国家化”趋势的影响

高职教育领域的“国家化”趋势实际上代表了中央政府在这一领域的集权倾向，虽然这种集权倾向在提倡教育分权的时代显得吊诡，但正如挪威教育家波·达林所说：“有分权发生的地方就需要重新定义中央的作用。分权和日益强烈的中央控制有可能在同一系统内同时发生，结果将形成更加紧密结合的系统”⑥。换言之，分权和集权不过是硬币的两面，无论是进行分权或者集权，其共同目的是使教育活动更有效率，更能促进教育的发展。在这方面，高职教育的“国家化”对高职教育的发展有着极其重要的意义。概括来说，高职教育“国家化”对高职教育的发展有三个“有利于”：

一是有利于高职教育市场从区域分割走向统一。在高职教育领域，由于管理体制以省为主，各省高等教育系统各自为政，形成了高职教育“地域分割”的局面。在这种局面下，高职教育存在“诸侯经济”和“马太效应”两种现象，⑦造成高等教育资源流动的区域壁垒，不仅影响人才的自由流动，加剧高职教育区域发展的不平衡，而且严重妨碍教育质量的提升，不利于教育公平。有鉴于此，当前各地高职院校纷纷抱团成立区域职业教育合作联盟，例如130多所高职院校共建“长三角”高等职业教育合作联盟，但这种自发成立的区域联盟有其不可避免的松散性，还有赖于国家力量的整合来建立更为规范、统一、稳固的高职教育市场。中央政府作为全局性的教育宏观调控者，可以通过颁布国家职业教育规划、国家标准、职业资格考试等措施，打破高职教育各自为政的行政壁垒，推动高职教育统一市场的形成。同时，中央政府还可以制定竞争规则，维护竞争秩序，为高职教育提供公正、公平的市场环境。

二是有利于高职教育形成系统、科学的管理模式。当前，高职教育一些好的经验只能在小范围开展，难以形成国家制度。同时，高职教育的管理仍然以简单直接的方式为主，普遍缺乏规划。根据笔者统计，全国31个省、直辖市、自治区中，有专门高职教育规划的地区不足1/3。在这样的背景下，高职教育迫切需要优化高职教育的管理系统和制度建设。在这方面，国家可以组织力量，对各地的经验探索进行提升、凝练，形成理论概括，并进一步上升为国家制度，推动形成科学的高职教育人才培养模式和办学模式。同时，国家可以依据区域经济发展、企业用人需求、求学需求，制定全局性的职业教育发展规划，统筹职业教育发展，并从国家层面对地方政府管理职业教育的职责、权利和义务做出进一步规定，使地方政府的管理有法可依，推动高职教育管理的系统化。

三是有利于增强高职教育的国际竞争力。目前高职以地方为主的教育投入严重不足，2011年，地方普通高职高专学校的生均公共财政预算教育经费支出只占地方普通本科学校同类支出的56%，多数地区仍未制定高职院校生均经费拨款标准。⑧这种情况导致我国高职总体力量偏弱，国际竞争力不强。根据陈衍等人考察世界37个国家后出版的《职业教育国际竞争力报告2008》显示，中国职业教育无论是在各级的生均经费投入还是在经费投入总量上，在世界上都处于榜尾地位，在质量指标上与先进国家仍存在较大差距，在规模指标上也不具有竞争力。⑨因此，高职要迅速提高竞争力就必须借助国家的强大力量。目前中国已经是世界上第二大经济体，完全有能力发展世界顶尖水平的高职教育。世界银行预计，到2030年，中国将超越美国成为世界第一大经济体，如果以教育经费占GDP的4%计算，届时教育的投入将相当可观。⑩借助国家的强大力量，高职教育完全可以既发展本身，又彰显更强的国际竞争力。

当然，对于高职教育“国家化”表现出来的集权倾向，我们也应该注意其负面效果。集权有可能导致高职教育与地方相脱节，地方发展高职教育的积极性减退、地方的制度创新受到遏制。同时，集权容易造成“一刀切”的教育统一发展模式，对于高职教育发展的多样性、灵活性也是一种损害。因此，如何从制度上平衡分权与集权，发挥中央和地方两个积极性，是我们进一步要思考的问题。

［注释］

①教育部.关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见（教职成［2011］12号）［Z］.2011-09-29.

②⑧上海市教育科学研究院，麦可思研究所.2013中国高等职业教育人才培养质量年度报告［M］.北京：外语教学与研究出版社，2013：33，25.

③顾坤华，赵惠莉.130多所高职院校在南京抱团共建长三角高等职业教育合作发展机制开始启动［EB/OL］.http://www.chinazy.org/models/txpt/detail.aspx?ar⁃tid=49382&cateid=1694，2012-11-14.

④孟凡华.鲁昕强调推动现代职业教育体系建设［J］.职业技术教育，2011（15）：47.

⑤张家寰，郭扬，陈娟.中央财政支持职业教育实训基地项目建设综合评析［J］.中国职业技术教育，2011（30）：5.

⑥（挪）波·达林.理论与战略：国际视野中的学校发展［M］.范国睿，译.北京：教育科学出版社，2002：262.

⑦“诸侯经济”是描述地方政府在局部利益驱动下忽视国家全局利益和社会整体效益来发展本地区经济的现象，这里指各地高等教育系统在局部利益驱动下发展本地高等教育的做法；教育领域的“马太效应”是描述因为各省高等教育资源、经济实力的差异，以及强势省份对弱势省份的教育资源掠夺，而形成的强者愈强、弱者恒弱的高等教育不均衡现象。

⑨陈衍.职业教育国际竞争力报告（2008）［M］.长春：东北师范大学出版社，2010：378.

⑩世界银行，国务院发展研究中心联合课题组.2030年的中国——建设现代、和谐、有创造力的社会［M］.北京：中国财政经济出版社，2013：1.