法治现代化视域中的人民调解制度新探*

吴秋婷

(中共连云港市委党校 法政教研室,江苏 连云港 222006)

随着我国改革开放的深入发展,人们的物质文化生活有了质的飞跃,人民调解工作也面临着新形势。一方面,民间纠纷的内容不断丰富,形式不断演变,已逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常规的多发的矛盾纠纷,向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷、劳动争议等社会热点、难点领域扩展;另一方面,人们的思想观念发生了巨大变化,在计划经济时代,人与人之间的关系简单,矛盾纠纷很少涉及个人利益。但在市场经济时代,人与人之间的关系发生了微妙转变,追求个人利益成为主流思想。这种思想激发了竞争,推动了经济发展,但同时也让人们变得更加自我,在发生矛盾和纠纷时不容易接受建议、劝导和调解。与此同时,传统的人民调解制度的不足也日益显现,因而,适时改革与完善人民调解制度,是我国经济社会发展的必然要求。

一、现阶段人民调解制度存在的问题

(一) 对基层人民调解组织及其调解员的指导不到位

对基层人民调解组织及其调解员进行指导的机构有两个:司法行政部门和人民法院。这两个机构主要是通过其派出机构即乡镇(街道)司法所和人民法庭来实现指导的任务。在我国东南沿海等较发达地区,外来人口特别多,矛盾也增多。司法部门的任务也相对艰巨了很多,一方面要解决纠纷,进行调解,另一方面又要进行法制宣传和承担法律赋予它的其他责任。司法部门的任务过重,导致其对调解工作无暇顾及或是力不从心,对人民的调解往往不能收到满意的效果。由于大量案件涌现,法官对案件的审理、执行花费太多精力,使得法院对人民调解往往无暇顾及,对基层人民调解组织及其调解员的指导也往往不到位。

(二) 人民调解员的素质不高

人民调解主要是在基层,而基层调解员的素质大多不高。村民调解委员会的成员是在村民中选举出来的,文化素质、法律素养都比较低,甚至很多是文盲、法盲。他们的调解一般是依靠村民之间形成的村规乡约。而当前随着我国教育的发展和法律知识的普及,很多老百姓越来越知法、懂法,懂得用法律来维护自己的权益,此时若调解员的法律意识不强,就不能有效地进行调解,若调解员的法律知识丰富,调解就有可能顺利进行。另一方面,现在的纠纷也不同于以前,以前的纠纷比较简单,主要是婚姻家庭方面、邻里关系、轻微侵权等方面,而现在的社会矛盾越来越复杂,要求调解员必须要有很强的说服教育能力,才能让当事人和解,避免矛盾扩大化。现实中,也常常碰到一些农村调解员因为无专业水平起草、拟定调解协议书而不敢在文书上盖印、签字,更有个别调解员只作口头调解,不做书面协议,导致调解协议得不到履行,使得人民调解委员会和调解员的作用大打折扣。

(三) 行政调解与人民调解混淆

行政调解与人民调解都是诉讼外调解的范围,它们两者的最大不同是调解主体不同,它们的调解各有优势。行政调解的主体法律素质、业务能力比较强,对案件的处理结果具有很强的预见性,能够更主动地促进案件的调解。人民调解的优势在于人民调解员来源于人民中间,调解员是老百姓比较信任的人员,与老百姓更亲近,在心理上更能为老百姓所接受。

村民委员会、居民委员会由于是受人民政府指导,在长期的调解实践中,群众会误认为村民委员会成员和居民委员会成员是行政管理人员,因而误认为村民委员会成员和居民委员会成员的调解就是行政调解而不是人民调解,这样就会造成行政调解和人民调解之间的混淆。

由于我国有厌诉的思想传统,大多数老百姓产生纠纷后不太愿意进行诉讼,而更希望有第三方介入主持调解,达成调解协议,以此来解决纠纷。一些百姓存在着仇官心理,对政府行政人员信任度不高,若他们把行政调解与人民调解混淆,则很可能会影响他们接受调解的热情。

(四) 人民调解普遍缺乏资金保障

人民调解是免费的,但开展调解工作又需要一定的开支和费用。人民调解委员会主要是设在农村和社区,因而人民调解委员会的经费几乎都是由村民委员会、居民委员会来承担。在经济发达的地区,地方财力较为雄厚,村民委员会承担起日常的人民调解费用是不成问题的。但是,人民调解工作中调解员的补贴、表彰经费、专职人员和顾问人员等方面的经费,是难以保障的。在大多数经济不发达地区甚至是落后地区,村民委员会和居民委员会没有足够的资金保证调解制度的正常运行,平常的调解都维持不下去,更别提设立专职调解人员或者招聘一些懂调解的顾问人员。一些经济落后的农村,没有像样的办公地点,在调解上争取村里的资金支持非常不现实,在这种情况下人民调解制度难以运行。另一方面,调解不像仲裁、审判一样可以收取部分费用,但调解还必须要有必要的办公场所、办公设施以及调解人员参与培训的费用,这就需要上级机关能够对农村的调解工作给予资金支持,以便其能维持正常的运行。

二、现阶段人民调解制度的完善措施

(一) 完善与《人民调解法》相配套的法律法规

2011年《人民调解法》正式施行,宣告我国人民调解制度有了法律的保障。然而,法律施行的过程,也是其不断根据环境变迁、社会变迁、人的观念变迁而不断完善、调整的过程。《人民调解法》是继《宪法》与《民事诉讼法》后对人民调解作出规定的法律,而且是专门针对人民调解的一部法律规定,规定了人民调解委员会的性质、组成、人民调解员聘任、调解程序以及调解协议的效力等内容,为创建人民调解的新局面奠定了坚实的法律基础。但是随着人民调解工作的发展,《人民调解法》显然在一些方面仍需要相关的法律或司法解释与之相配套。例如,人民调解协议在没有进行司法确认时,如双方当事人对协议内容发生争议的,协议有合同性质,是否直接请求法院确认效力并要求履行?人民调解委员会是否有诉讼主体资格?人民调解受理范围如何?人民调解与诉讼之间如何衔接?调解协议被确认为无效时,可向人民法院提起诉讼,那么,提起的诉讼是什么诉讼?可否上诉?人民调解员可以有多少人参加同一纠纷的调解?有的人民调解员是村干部兼任,一旦其在人民调解工作中由于违反操守和法律而构成犯罪的话,是否属于职业犯罪?是否由单位承担连带赔偿责任?赔偿主体是谁?调解协议申请司法确认时,法院是否收费?自诉刑事罪方面的纠纷达成协议是否可以申请司法确认?等等。只有完善与人民调解法配套的相关法律法规和司法解释,才能使人民调解工作更好地开展。

(二) 提高人民调解员的业务水平

人民调解员在调解工作中起着主导的作用,人民调解员怎样调解直接关系着调解是否能够成功。而人民调解员调解方式的选择直接是由他的业务水平所决定的,所以,提高调解员的业务水平至关重要。在调解过程中,人民调解员的作用很大,很多当事人都愿意听从调解员的劝说,故而调解人员的水平关系着调解工作的水平。而目前我国调解人员的素质普遍偏低,业务水准有待提高。一些年纪大的调解员有丰富的工作经验,但文化水平却不高。一些有文化的年轻人,在调解中又很难让当事人双方信服。所以,要想发挥人民调解的独特功能,就必须对调解人员进行各方面的培训,以全面提高其业务水平。

在提高调解员素质的培训中,最重要的就是要进行业务培训。所谓业务培训就是关于人民调解知识的培训,其内容包括有关调解的程序、调解的技巧、调解的注意事项等,业务方面的培训专业性比较强,必须要由法学方面的专家进行授课,如法学学者、律师、法官、检察官等等。要针对村民委员会和居民委员会不同的调解人员进行不同内容的授课,以提高调解人员的专业水平。

此外,还可以设立专职调解员。一些落后地区的农村、社区的调解员大多都是兼职的,而农村的调解人员平常要管理田地,社区的调解人员平时要工作,即使是退休人员也有自己的事情要做。这些兼职调解人员由于工作繁忙,往往没有专门的时间去学习和了解有关的专门知识,他们依靠的只是经验和人情,无法调解内容比较复杂的纠纷。若设立专职调解人员,让专职调解人员专心学习与调解有关的知识,这样他们的专业水平会得到一定的保证,更利于调解工作的顺利进行。

(三) 争取对人民调解的资金支持

我国目前的人民调解是免费的,但维持人民调解的正常运行是需要大量资金支持的。在经济比较发达的地方,有足够的经费保证人民调解的正常运行。但是在大多数不发达地区甚至是落后地区,村民委员会和居民委员会没有足够的资金来保证调解制度的正常运行。这就不仅需要上级机关能够对农村的调解工作给予必要的资金支持,还有就是笔者建议可以视不同情况收取少量的调解费用和接受社会赞助,以此来解决长期困扰的人民调解资金不足的问题。

(四) 做好法院调解与人民调解之间的衔接工作

目前,由于司法案件高发,法院面临着巨大的审判和执行压力,单纯的增加法院法官的数量会使法院人员膨胀,是不太现实的。但调解可以缓解审判的压力,法院调解不仅是法官单独调解,还可以邀请其他单位、组织、个人进行协助。人民调解员可以进入法院调解,并对法院负责。若调解成功达成调解协议的,可由人民法院盖章确认。也就是说,建立法院调解与人民调解之间的互动机制,将法院调解和人民调解有机地结合起来,能更好地解决民间纠纷和化解社会矛盾。

参考文献:

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