社会治理演化的历史考察*

严 强

(南京大学公共事务与政策研究所，江苏南京 210023)

一、总体人类社会形态演化的自然历史过程

马克思要求我们要以自然历史过程的观念来理解总体人类生活的演变。马克思在《资本论》第一卷第一版序言中明确指出，“我的观点是:社会经济形态的发展是一种自然历史过程”。［1］(PP.101－102)

对于马克思的这一历史唯物主义学说中根本的、核心的观点，长期以来一直存在着两类曲解。一些人将其解释为是绝对决定论，仿佛人们除了袖手旁观社会经济生活的演化外，再也无事可做了;或者完全忽视马克思的这一重要观点，似乎社会经济形态的发展完全可以以人们的主观意志为转移。这类曲解主要出现在第二国际的理论家那里。按照他们的看法，革命阶级不需要做出任何努力，只要坐等经济规律发生作用，资本主义就会和平长入社会主义。另一类曲解主要出现在第三国际的理论家那里。由于俄国十月革命是在资本主义发展的落后地区获得成功的，于是，他们就产生了一种理论上的幻觉，似乎人们的主观意志可以脱离经济规律而发生作用。［2］

必须对马克思恩格斯的自然历史过程的观点做完整的辩证的理解。马克思是说，任何人类总体社会形态的出现、成长、发展和向更高级形态的转化，一定是自然而然的，不以任何人的意志为转移的。就是说总体社会运行发展是有其客观规律的，哪个个人，哪个组织既阻挡不了，也随意改变不了。强调人类总体社会形态的产生、发展和转变是自然历史过程并不是说人类总体社会形态的产生、发展和转化不需要人的主观作用了，相反，离开了人，离开了人的组织活动，就不存在人类总体社会了。马克思的上述观点只是强调再伟大的个人、再强大的集团也只能在实践中发现并遵循客观必然性。即使有些时候，某些个人或组织采取特殊的方式按自己的方式改变了、影响了总体社会的运行方式，但是，总体社会的存在和发展归根到底总会顽强地再次回到客观必然性的轨道上来。

依据马克思恩格斯的观点，人类总体社会形态的演化、发展是一个既体现了人的主观能动性，同时又是客观的、不以人的主观意志为转移的历史过程。同样，人类总体社会领域的分化也是一个自然历史过程，作为人类总体社会中一个相对独立领域的社会，其治理和演化发展也是一个自然历史过程。

首先，总体的人类社会生活演化是一个自然历史过程。马克思是对总体人类生活的整体的宏大自然历史过程做出过科学研究和详尽阐述的伟大思想家。马克思在重点研究资本家阶级占据统治地位的资本主义社会形态产生、演变及必然灭亡，更高级的共产主义社会形态必然诞生的过程的同时，对前资本主义的各种总体社会形态的产生、演变和灭亡也依据在当时条件下能够获得的资料的基础上做了周密而符合逻辑的探索。他认为在资本主义社会形态出现以前，在世界的不同地区出现过封建的、亚细亚式的社会形态。在这些不同类型的总体社会形态出现之前，如在古希腊、古罗马，则又存在过奴隶主阶级占据统治地位的社会形态。这样，有文字记载以来即人类进入文明时代以后，在地球表面的不同空间和时间上出现过的几种主要的总体社会形态都得到周密的考证和详尽的描述。

到晚年，马克思阅读了历史学家摩尔根关于古代社会的著作，为了想对史前史继续进行研究，他写下了大量的有关人类史前史研究发现的读书笔记，可惜马克思的这一愿望他生前未能实现。马克思去世以后，恩格斯继续了马克思未竟的事业，他依据马克思留下的读书笔记，对史前史的古代原始人在蒙昧和野蛮时代的婚姻、家庭演化进行了研究，并探讨了私有制、阶级和现代国家的起源问题。加上恩格斯在有关自然辩证法的著作中对劳动在从类人猿向人类进化中的决定作用的阐述，［3］至此，马克思、恩格斯基本完成了对地球上整个人类总体社会形态历史演变的宏观考察。

马克思、恩格思并没有满足对总体人类社会生活自然历史过程中的不同社会形态进行考察，他们还对具体社会形态内部不同的演化阶段做了细致地探寻。马克思指出，不同时期分别聚居在地球表面不同区域的各个民族和国家共同体由于地域、历史、文化等等方面的差异，通过各自的途径，以不同的总体社会形态，或渐进式的或跳跃式的由简单形态到复杂形态、由低级形态向高级形态攀升、发展，从而展现出各个民族或国家共同体各自演化的自然历史过程。在每一种总体社会形态的运行中又会区别出若干不同的亚形态。比如在封建地主阶级占据统治地位的总体社会形态中，则先后出现过以劳役为地租形式的亚形态、以实物为地租形式的亚形态和以货币为地租形式的亚形态。在资本家阶级占据统治地位的总体社会形态中，也可以区分出以单个国家内市场自由竞争和垄断竞争为主要形式的亚形态、以混合经济运行为主要形式的亚形态和以资源的全球化配置及商品服务全球化交易为主要形式的亚形态。在马克思、恩格斯之后，考古学，以及世界史和国别史的研究所获得的丰硕成果都充分证明了这两位伟大的社会史和思想史大师关于人类总体社会发展的自然历史过程的理论阐述是何等的正确和精辟。

一个半世纪以后，当无数的人们去品读马克思、恩格斯留下的关于总体人类社会演化的自然历史过程的博大精深的论述时，都会发现这两位伟大的理论家和思想家在总体人类社会演化的阐释中包含着一个辩证否定的逻辑。1894年，恩格斯在一封给友人的信中写道:“我打算从马克思的著作中给您寻找一行您所要求的题词。……‘代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。’”［4］(P.189)最终从动物界中提升出来的人类，最初结成的是原始自由人的联合体，这是一个初始形态的社会。在这个社会中，人类依靠本能，在与环境的相互作用中，进行着最为简单的社会治理。在人类完成了文明时代各种总体社会形态的演进之后，又会重新回归到自由人的联合体。但这决不是简单的回复，而是在经过了充分的发展之后，在更高基础上“仿佛回到了出发点”。这时人类将进入完全自治、完全自律的最高状态的社会治理。

二、总体社会内部领域分化的自然历史过程

今天，人们已经知道，作为广义的总体人类社会生活①郑杭生，杨敏.关于社会建设的内涵和外延:兼论当前中国社会建设的时代内容［J］.学海，2008(4).在该文中郑杭生教授提出了对“社会”所指范围的理解。社会的范围，涉及整个社会与它的各个部分、各个子系统之间的关系，这就是广义社会与狭义社会的关系。与此类似，社会的范围，还涉及社会大小、宏观微观的关系，统称大社会与小社会关系，或宏观社会和微观社会的关系。论文特别提出，党的十六大六中全会决定、十七大报告的一个特点就是，一方面，非常集中地、突出地和具体地论述、分析了狭义的社会建设和社会发展，另一方面，又通篇贯穿了四位一体的总体社会建设和社会发展。可以说，六中全会决定、十七大报告正是通过这两个方面的有机结合，在我们党的历史上，第一次系统地向我们展示中国社会主义和谐社会的蓝图，以及如何构建和谐社会、落实科学发展观的途径。《决定》第二部分第一段最后一句话“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，十分典型地表明了这种结合。本文也采用了郑杭生教授对总体社会及其内部子系统即社会领域的提法。是由不同的领域构成的，总体社会内部领域的分化是一个自然历史过程。通过劳动揖别了动物界的最初人类处在原始社会形态之下。这是一种纯粹形态的，没有国家、没有政府、没有市场的原始自由人的联合体。但这种自由人的联合体决不是后来批判资本主义制度的空想社会主义者所想象和描述的那么美妙。处在这种原始自由人联合体中的个体、群体虽然不会因国家、政府和市场的制约而变得不自由，但他们却因受大自然必然性的束缚而变得十分的不自由，他们时刻会遭受野兽的攻击和大自然的侵扰，一直处于饱受危机、饥饿、病痛威胁的可怕状态之中。

这种原始的社会形态是浑然一体的。在现在已经知道的人类这种最初的原始社会形态中，后来得到分化的诸如政治、经济、文化、社会、生态等不同领域，暂时还只是以零碎的、分散的、潜在的要素形式存在着。比如在最初的群居群婚的人类原始社会形态中，德高望重的酋长、善战的军事首领是后来政治领域的要素。偶尔出现的以贝壳、布疋作为中介物的物品交换是后来的市场经济领域的要素。原始的宗教、舞蹈、特殊的文字则是后来文化领域的要素。社会领域的最初要素形式则潜藏在氏族、胞族和部落的自我组织、自我管理、自我约束的活动中。至于人类对生态领域认识还停留在对恶劣生存环境的惧怕和逃避之中。只有当这些领域的要素得到集中的发展，并且产生出可辨认的实体性的标识物时，它们才能分化出来，并获得相对独立的地位。

人类正是在“原始的自由人联合体”的状态下运用双手和石器，进行捕捞、围猎和最原始的种植，度过了漫长的蒙昧时代、野蛮时代。人类的总体社会的下一步的发展，则是从自然状态的、原始自由人的联合体中产生出“仿佛凌驾在整个社会之上”的、作为公共权力的国家、政府。一旦产生了阶级、国家、政府，也有文字记载，人类就进入了文明时代。

对于国家和政府究竟是如何起源的问题，可以肯定的说，当时有许许多多才智相当的人们做过研究，但真正留下印记并被永久谈论的则是英国哲学家、政治学家霍布斯和洛克，另外还有法国的哲学家和政治学家卢梭留下的学说。霍布斯、洛克和卢梭对国家、政府起源研究的贡献是推翻了天赋神权和神造国家与政府的传统学说，第一次从人和人性的角度对国家、政府的起源做了逻辑的推论。他们都认为人类起初处于自然状态，这种状态的缺陷在于或因人性的恶而会自相残杀，或者因人性的善良而不能对付公共问题。为了让人们不再自相残杀，能够制定规范解决公共问题，自然状态下的人通过订立契约，让渡出一部分权力，并将它们交给少数人掌管。不同的是，霍布斯似乎认为人类只能有一次永久性的权力让渡的契约，洛克似乎不同意这个说法，他主张自然状态的人们可以收回让渡的权力，重新缔结新的契约关系。卢梭则坚决认为，自然状态下的人们让渡权力所缔结的契约从根本上来说是不公平的，他号召人们为平等而奋斗。

国家、政府连同作为其物质设施的军队、法庭、官吏则成为政治领域实体性的标识物，经过长时间的发展，政治领域运行的核心逐渐明确起来，就是国家和政府掌控的公共权力，政治领域追求的价值即政治文明则最终定格在民主、法治上。自从有了国家、政府，最初的原始自由人的联合体，或自然状态的社会就消失了。人类生活的总体社会就分成两部分:政治领域和非政治领域。活动人数较少的政治领域不断显露、不断膨胀，多数人活动的非政治领域则被挤占、被遮掩。现代意义上的社会领域就是非政治领域中的一部分，也是被遮掩得最严密的那部分。从表面上看，在政治挂帅的人类生活中似乎不存在社会领域。

只有一个例外，这就是苏格兰的哲学家和历史家、苏格兰启蒙运动中最具影响力的人物之一亚当·福格森。他曾担任过军牧，后来成为爱丁堡的心智哲学(当时称为pneumatics)与道德哲学教授(1764—1785)。1767年福格森出版了《市民社会史论》(Essay on the History of the Civil Society)，该书引起了广大的回响，并被翻译成欧陆多种文字。福格森认为社会的发展是偶然而自发的，并非出于上帝或人的设计。“群众的每一步，每一动，即使是在所谓的启蒙时代，都是出于对未来一样的盲目;而国家的建构跌跌撞撞，固然是出于人们的行动，但并不是按着任何人的设计而执行的。”［5］(P.22)福格森指出在人类总体社会的发展中，社会的存在和发展是一切发展的基础。但是这本著作出版后在很长时间中其真实的价值并没有被世人所发现。只是到了19世纪后半叶，黑格尔才在他的著作中转述了社会才是一切发展的基础的观念。这一著作被重新发现则已经是20世纪七八十年代的事了。

正如马克思在其不朽的著作《资本论》中所阐述的，在奴隶主阶级占据统治地位的总体社会形态中已经有大量的物物交换的经济活动了，偶尔也出现以贝壳、布疋为中介的简单的商品交换。在封建地主阶级占据统治地位的社会形态中，以货币为中介的商品交换开始经常出现。在最初的城市中，集中了大量的不同于耕种土地的农民的市民。一个专门以交换为职业的商人群体产生出来。在西欧，当蒸汽机发明出来成为新的动力时，人类开始从农耕生产转向工业生产，一些市民和商人成为最初的企业家，商品生产则进一步发展为市场经济。这一过程是漫长的，在欧洲的意大利和英国，从文艺复兴运动之后的16世纪就开始工业化和市场经济发展。在北美，市场经济的发育、发展则是从18世纪下半叶启动的。

经济领域是由消费资料和生产资料的生产得到标识的，经过长时间的发展，经济领域运行的核心也逐渐明确起来，它就是利润和财富。经济领域活动的价值即经济文明也定格在平等与效率上。至此，人类的总体社会就出现了新的领域分化，在政治领域的旁边和它并存着的，并且发生着相互作用的则是经济领域。在政治领域活跃着的是政治家、政党、政府部门及政党和政府中的公职人员。经济领域则是企业家为主体的人类活动领域。

文化领域要素在人类总体社会的演进中一直引人注目。古希腊、古罗马的建筑艺术、和宗教联系在一起的绘画至今让人惊叹。后来在意大利出现过文艺复兴运动。但是这些仍旧只是文化领域中的零碎的形式。待到近代，教育、自然科学、社会科学发展起来，包括宗教、信仰、风俗习惯、道德情操、学术思想、文学艺术、科学技术、各种制度等等在内的，以区别于一般动物，区别于自然界的，与人类独特的生存方式相联系的各种精神产品和物质产品才在文化的旗帜下汇集起来。这些打上人类活动印记的产品，诸如知识、信仰、道德、科学、艺术，则成为文化领域中可标识的现象和活动，伴随文化的发展，其核心也逐渐得到明确，这就是知识和理性，文化领域的价值即文化文明则定格在真善美上。

人类虽然来自大自然，并且总是在大自然的摇篮中得以生存和发展的，但是作为总体社会中一个独立领域的生态则是到了20世纪六七十年代才被人类强烈的感受到，成为治理的专门对象。与其他人类生活领域从总体社会中得到成长壮大并最终分离出来不一样，生态领域是借助于人类的抗争运动才显露出其相对独立性的。20世纪60年代，一场声势浩大的群众性反污染、反公害的环境保护运动逐渐在美国兴起。时至今日，这场全民环境保护运动不仅在美国国内产生重要影响，而且也成为全世界环境保护事业的开端。而在60年代以前美国的报纸或书刊里，人们几乎找不到“环境保护”这个词。［6］促成生态领域独立出来，成为人类治理对象的另一大的事件则是罗马俱乐部1972年的报告《增长的极限》，虽然结论是悲观的，但却在资源和环境问题上给世人敲响了警钟。与此同时从1962年到2012年以联合国的三次世界首脑会议为标志，人类终于提升了对生态环境与发展关系的认识。作为生态领域标识的是雾霾、污水和废料，生态领域治理的核心是平衡和持续发展，生态领域的价值即人类最高形态的生态文明定格在人类与环境的友好上。

在政治领域、经济领域、文化领域、生态领域先后从总体社会中分化出来成为独立的治理对象时，人类却一直在探寻不再被政治领域、经济领域、文化领域遮蔽的社会领域。以原始自由人联合体的方式展现出来的社会领域在国家、政府产生出来以后，被视为是除政治领域以外的非政治领域，比如洛克在《政府论》中第一次使用了Civil society的概念，指人类从自然状态经过订立契约而形成的政治社会(有政府的社会)。

显然Civil society是洛克在对人类发展过程进行逻辑推演时使用的一个分析概念。洛克在这里有一个失误或疏忽:尽管他知道政治社会与非政治社会是非常不一样的，但他并没有明确表示出来。在洛克那里，自然状态有非政治、限制政府的含义，完整的社会应当有两部分，一是经过订立契约关系的政治社会(国家、政府)，一个是自然状态下的非政治的社会。这个非政治社会中就包括着经济领域、文化领域、社会领域、生态领域、家庭领域的要素。

当经济领域从总体社会中分离出来以后，总体社会中显露出来的领域就是政治领域和经济领域。亚当·斯密等人认为Civil Society是商业社会独有的一种文明，它是一种自我调节、自我管理内部事务的社会经济秩序。国家、政府标识的是政治社会，商业、市场是从政治中分离出来的经济的(经济人、市民的)社会或商业社会则是自我调节、自我管理的社会。因此，整个总体社会内部的关系就是政治领域与经济领域的关系。

但是西方的哲学家、政治学家、社会学家为了表明作为政治领域标识的国家、政府与经济领域的关系，却把经济领域称为是社会领域，政治领域和经济领域的关系就成为国家或政府与社会的关系。比如黑格尔就认为在市场经济出现以后，人们生活于其中的总体社会就可区分出国家、市民社会和家庭三部分。他所讲的市民社会其实就是市场经济领域。在这种情况下，现代意义上的社会领域只能仍然以要素的形式，潜藏在市场经济领域和政治领域中。但是，有一点是非常清楚的，市场经济的产生、发育和完善，是现代意义上的社会领域分化出来、显露出来、具有相对独立性的前提条件。

在经济领域以自己的面目而不再以社会领域的名目存在和运行时，文化领域再次以社会领域的名义与政治领域、经济领域发生关系。比如安东尼奥·葛兰西就明确提出，在西方资本主义社会形态中，“市民社会”就是资产阶级意识形态领导权得以实现的根本途径和载体，是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等等。

但是，文化领域最终还是从“市民社会”中分离出来。近代英国人类学家E.B.泰勒在他1871年出版的《原始文化》一书中给了文化一个明确的界定。他指出，“据人种志学的观点来看，文化或文明是一个复杂的整体，它包括知识、信仰、艺术、伦理道德、法律、风俗和作为一个社会成员的人通过学习而获得的任何其他能力和习惯。”［7］(P.1)而后来另一位英国人类学家B.K.马林诺夫斯基则发展了泰勒的文化定义，在他20世纪30年代所著的《文化论》一书中，认为“文化是指那一群传统的器物、货品、技术、思想、习惯及价值而言的，这一概念包容着及调节着一切社会科学。我们亦将见社会组织除非视作文化的一部分，实是无法了解的。”［8］(P.2)他还进一步把文化分为物质的和精神的，即所谓“已改造的环境和已变更的人类有机体”两种主要成分。至此，文化领域就成为了一个相对完整并且有相对独立性的生活领域了。总体社会除了生态领域外，剩下的就是需要治理的真正的社会领域了。

对人类总体社会内部领域分化的自然历史过程进行粗线条的考察之后，可以得出两个结论。一个结论是人类总体社会内部各个领域的独立与分化虽然是在漫长的自然历史过程中实现的，但是，在以资本家阶级占统治地位的资本主义社会形态出现以前，这种分化是极其缓慢的。总体社会中各个领域的真正的分化其实是在资本主义社会形态下完成的。另一个结论是，在总体社会内部领域的分化中，不同领域实现分化的程度，获得的相对独立性的强弱是不一样的。从目前的情况来审视，真正实现分化的、具有较强相对独立性的是政治领域和经济领域，社会领域实现分化的程度和获得的相对独立性的强度只属于中等。至于文化领域，就目前的态势看，文化主要有两个方面内容，一个方面是属于意识形态的，一个方面是属于产业的。前者受制于政治领域，后者受制于经济领域，其分化的程度较低、所具有的相对独立性也较弱。至于生态领域，它和人类其他领域的活动界限并不是清楚的，该领域的分化程度是最低的，所获得的相对独立性也最弱的。

虽然资本主义社会形态加速了人类总体社会内部各个领域的分化程度和相对独立性强度的提升，但是这一社会形态本身固有的局限性决定了人类总体社会中社会领域的彻底分化和相对独立性的真正增强，需要由人类更高级的社会形态即人民当家作主的社会主义社会形态来解决。

在社会主义社会形态中各领域的分化真正完成以后，下一步的人类发展会走向哪里呢?对于这一点马克思恩格斯曾经给出了预想。他们认为资本主义社会形态灭亡以后，取代它的共产主义社会形态将会在生产力高度发展的基础上，创造出让剥削和阶级消灭的条件，在社会主义社会形态获得完全发展以后，那时国家和政府会将消亡，市场经济也会消失，人类完全认识了自然规律，和大自然友好相处，这时人类又会在更高的基础上回到自由人的联合体，完全是自由的人实现自我治理。列宁还为这一回归的过程增加了更详尽的环节。他认为胜利了的工人和农民，首先将建立“半国家”，去其暴力镇压的功能，而让其管理和服务功能充分发挥出来。当人类完全学会自我治理后，这个“半国家”也不需要了，那时，人类就会把黄金去建厕所，将国家放进博物馆，与青铜器摆在一块。

三、社会领域治理演化的自然历史过程

当人类处在原始自由人联合体之中时，原始的自然状态的社会治理完全是经由血缘关系联系起来的氏族、胞族、部落组织通过自治、自律来实现的。社会治理的主体和客体是同一的，氏族、胞族、部落的成员，包括酋长、军事首领是原始社会形态社会治理的主体，但他们同时又是治理的对象，原始自由人联合体完全是自己治理自己;这时的社会治理的方式则是综合的，原始自由人处理个体之间的关系、处理氏族之间、胞族之间、部落之间的关系时，会把原始的宗教、原始的道德和原始的禁忌作为预防和处理矛盾，实现和谐秩序的公正标准和规则。当然许多的考古发现，原始自由人在处理涉及到血缘关系的矛盾时，常常会使用残酷的血族复仇的手段。今天我们没有必要对原始自由人的社会治理依据现有的思维水平做不切实际的“美妙夸张”。因为那时的人类，无论是理性、知识、还是经验，都是非常低下的。那种社会治理的成效也肯定极其低下。它必须让给“仿佛凌驾在社会之上”的公共权力机构来实施对自然状态下的人性加以限制的管控和统治。这是一种进步，但是以必要的退步为代价的。

当原始自由人突破血缘关系的纽带，以区域为界限发生相互关联，展开活动时，原始的自然状态的社会治理就被由相对独立的政治领域的权威性活动取代了。虽然封建的、亚细亚式的社会形态下，总体社会内部的政治领域已经分化、显露，并获得了较大的相对独立性。但是，农耕经济与土地、灌溉用水有关，这些必然和垄断土地和灌溉工程的封建统治阶级有关。因此，农耕经济不可能推动经济领域的分化和独立。这样，处于零碎和分散状态的经济领域要素、社会领域要素都由集中的公共权力加以统治和管控。

以反对封建地主、贵族和僧侣专权统治的、以新兴资产阶级为主的被统治者们最终建立起来的新的社会形态只实现了资产阶级内部的“自由、平等、博爱”。但是资产阶级却创造了市场经济，并且在资本主义社会形态形成的初期实行自由放任的经济政策。这样，在资本主义社会形态中，虽然社会领域的分化并不彻底，而且由人民活动的社会领域也不可能真正取得较强的相对独立性，但社会治理已经在政府、市场和社会的关系框架下进行了。三者关系的变化决定着社会治理的方式、途径和成效的变化。

可以从政府与市场关系的变化、政府与社会领域运行环境的变化、政府与社会关系的变化这三个维度来考察资本主义社会形态中社会治理演进的自然历史过程。在17、18世纪是资本主义社会形态发展的自由竞争时期，工业化处于起步阶段，经济运行基本上靠市场这只“看不见的手”来自行调节。英国古典经济自由主义理论的奠基人亚当·斯密就明确主张“管事最少，政府最好”，并把这种类型的政府形象地比喻为“守夜人”［9］(P.327)。这种“守夜政府”所面对的社会领域，其结构和运行环境相对说来都比较简单。虽然这一时期的社会领域中也充满利益矛盾、也存在许多的不确定性，与传统的农耕社会相比多了一点复杂性，但总体上风险较少。“守夜政府”似乎只是站在社会领域的外面，政府和社会的关系不太紧密。政府奉行消极主义和放任主义的政策，行使有限的社会管治职能，其主要任务是消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受内部和外部力量的侵扰。

这一时期社会治理的总体特征是政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。一是社会治理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。二是政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。三是政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。

从19世纪中后期到20世纪二三十年代，美、英、法、德等主要国家共同体的经济获得快速发展，先后完成了从自由资本主义向垄断资本主义的过渡。1929年至1933年的世界性经济危机，使得自由放任的市场机制的局限性充分暴露出来，主要的西方国家共同体中的政府不得不承认“自由放任”的经济政策在理论和实践上均遭遇失败。这让主张政府积极干预市场的凯恩斯主义经济学说和相关政策主张地西方世界迅速流行起来。“守夜政府”转向“干预政府”。社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使得社会矛盾日益尖锐，阶级冲突不断发生，政府所面对的社会领域其运行的风险变得越来越大，与自由竞争时期相比，社会领域的复杂性加大，政府社会治理的难度也相应增加。

这一时期的政府对社会领域不再采取消极立场，而是积极介入社会领域之中。为了巩固资产阶级的统治和维护社会稳定，各国政府开始承担以增进全民福利为核心内容的社会公共事业，将干预政策渗透到收入分配、社会保障、社会福利、社会事业、社会治安、社会稳定等许多方面，并逐步建立起了“从摇篮到坟墓”的社会保障体系和福利制度，人们将这种政府称为是“福利政府”。在这一时期，即使是美国这样一个被公认为是拥有职能最小政府的国家，其政府管制社会领域的方面也“似乎是无穷无尽的”。

这一时期社会治理具有不同于资本主义竞争时期的一些基本特征。一是建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家;其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。二是建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度;完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度;同时，发展社会自治和社会自我管理。三是始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

从20世纪70年代开始，特别是到了20世纪末，西方各主要国家共同体普遍遭遇到以经济衰退、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”的影响。更为糟糕的是二战后的许多国家共同体中的政府的职能发生极度扩张，导致政府机构迅速增加，公共财政开支大幅飚升。经济领域的滞胀使得公共财政锐减，政府的极度扩张又导致公共开支陡升，两者的相互激荡，导致社会福利政策难以为继。政府的社会管治模式和成效遭到了强烈抨击。在这种背景下，以公共选择理论和现代私营企业管理技术为依据的“新公共管理运动”在西方许多国家共同体中悄然兴起，并迅速扩展到全球许多地方，出现了一大批“企业化政府”。

从20世纪末到进入新世纪以来，西方主要国家共同体先后进入了后工业社会和知识经济社会。人类的活动范围不断扩大，需要处理的问题越来越多。不仅实体世界的议题层出不穷，而且不可捉摸的虚拟世界也介入到人们的活动之中。人们很难碰到简单孤立的事件和过程，所有的活动和过程都在多层面上发生着相互联系、相互作用。社会领域运行的复杂性、不确定性逐渐加大。正是这种复杂性、风险性、不确定性已经导致危机事件频发、人类总体社会扭曲发展，人类已经进入“全球风险社会”。［10］面对充满复杂性、不确定性和风险性的社会领域，政府如果在治理中运用简单的管控手段，或采用化简和还原的方式，不仅无法解决社会领域中的复杂问题，还可能导致发生“人为建构的危机”。

在这一时期，政府和社会的关系也发生改变。人们普遍反对那种把国家和社会对立起来并认为它们之间存在内在冲突的观点。他们认为，在提供公共产品和对集体需要作出反应方面，社会和国家可以相互补充，这二者之间可以建立起很好的合作关系。由于“政府失效”、“市场失效”和“第三部门失效”同时存在，这三者之间必须建立起很好的合作互补的关系。萨拉蒙等人进而认为，只有在社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现。

这一时期西方国家共同体的社会治理又有了一些新的基本特征。一是以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”;二是以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标;三是主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立;在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。

四、社会治理历史与比较考察的启示

从对人类总体社会中构成领域的分化、独立及其治理演进所作的粗线条历史考察和对现实中不同的民族和国家共同体社会治理的理论研究和实践操作所作的初浅比较中，我们可以得出一些启示。

一是要谨慎看待社会治理的后发优势

总体的人类社会生活在进入文明时代以后，就以不同的社会形态存在、运行和持续发展着。在当今世界上，无论是资本主义社会形态，还是社会主义社会形态都遵循着马克思恩格斯所发现的自然历史过程存在、运行和发展着。在资本家阶级占据统治地位的资本主义社会形态出现以前，总体社会内部的领域分化十分缓慢，只有政治领域得到较强程度的分化，并获得了较大的相对独立性，其他领域的分化程度和获得的相对独立性的强度都比较低。这种状况到了资本主义社会形态产生、运行和发展时就出现了较大的变化。经济领域由于市场经济的发展而从总体社会内部比较彻底的分化出来，获得了较强的相对独立性。围绕经济领域有多大的自治性问题，在实行市场经济体制的国家共同体中经常会爆发有关是要政府干预，还是要市场自由的针锋相对的论争。无论论争的结果是什么，以市场经济为主要内容的经济领域的相对独立性、市场在资源配置中的决定性、经济治理的自主性则是不可否认的。

但是，在资本主义社会形态下，尽管推动社会领域分化和争取其相对独立性的努力从未停息过、间断过，但是社会领域分化的程度和获得的相对独立性的强度都是比较低的，不能令人满意的。其原因除了政治、市场和社会关系不协调外，最根本的原因还在于资本主义社会形态本身所固有的弊端和局限性。资本家阶级在这一社会形态中掌握着政治领域中的公共权力，特别是立法权与司法权。但他们又总是人口中的少数，社会领域中活动着的则是数量众多、从本质上讲是一切公共权力来源的人民群众个体和由人民群众自愿结合而组成的社会组织。由于社会领域中的公众个体，以及由他们志愿结合起来的社会组织归根到底是国家共同体的主人，如果让社会领域从总体社会中彻底分化出来，并获得较强的相对独立性，资本家阶级的统治地位则会削弱，乃至最终丢失。因此，在资本主义社会形态中，社会领域注定不可能完全得到彻底的分化，也不可能获得真正的相对独立性。人类总体社会中社会领域的真正分化和相对独立性的获得只有在人民当家作主的社会主义社会形态中才能得到真正的实现。

但在社会主义社会形态中，社会领域如何分化、分化的程度究竟多高为好，社会领域如何获得相对独立性，相对独立性的强度究竟多大为好，这些都要依据社会主义社会形态发展的程度和发展的阶段来确定。截今为止已经采取社会主义社会形态的民族或国家共同体，在发展中由于自觉或不自觉的排斥市场经济体制，自觉或不自觉的以人治代替法治，并且只守住民主的理想和口号，而没有从多方面扎扎实实地推进民主和法治建设，从而也就没有能够为社会领域从总体社会中分化出来提供必要的条件。这就会大大延缓社会领域分化、独立和社会治理发展的历史进程。这种由于体制和人为的原因所造成的对社会领域分化与治理的自然历史进程的阻碍是不可能长久的。正是符合多数民众利益的改革、开放消解了这种阻碍，市场经济体制以前所未有的速度和规模得到构建和完善。这种后发的市场经济体制的迅猛建构和完善，仿佛要是要把已经耽误的时间给补回来。这是对已经被扭曲的自然历史过程的某种程度的校正。

即使是后发的社会领域的分化、独立和治理也必须经历自然历史过程。如果我们过分相信人的主观能动作用，采取某些急迫的政策、措施，以非常态的方式促使某些我们不喜欢的社会结构的终结，但是在旧的社会结构被急剧解构以后，我们可能会发现在短时期内所形成的另外一种社会结构状态可能是扭曲的，要治理社会领域中人为造成的新的结构扭曲，就需要付出昂贵的治理成本。

二是要认真对待社会治理的迟发劣势

人类社会治理演进的自然历史过程告诉我们，不同社会形态及其亚形态下(或阶段上的)社会治理的范围和方式是不一样的。在封建地主阶级占据统治地位的封建的、或亚西亚式的社会形态中，社会治理只能是通过政治统治的方式来进行。在资本主义社会形态中社会治理的方式和重点发生了改变。在资本主义社会发展的不同亚形态上，社会治理的方式先后从自由放任到政府主导，从市场参与到多元治理。这些先发国家共同体社会治理的演进，既和资本主义社会形态及其亚形态上作为治理主体资产阶级的主观设计有关，但也蕴藏着客观的规律和逻辑。这些属于内在规律和逻辑的因素，对于处于社会治理后发地位上的社会主义社会形态及其初级阶段上的研究者和实践者来说，都是非常重要的。

马克思恩格斯曾经设想社会主义社会形态是在资本主义社会形态生产力高度发展的基础上建立和运行、发展的。但是，现实的历史却和马恩当年的设计有较大的偏离。在生产力特别落后的民族与国家共同体中，由于特殊的国际形势和工人、农民，特别是代表着工农劳苦阶级的革命政党发挥出超常的主观能动性，率先建立了社会主义社会形态。这种处于初级阶段上的社会主义形态在发展中，首先在总体社会内部发展出强大的、范围几乎覆盖整个国家共同体、并对总体社会中其余的领域要素加以全能性统治与控制的政治领域。排斥市场经济的做法使得现实的社会主义社会形态无法让总体社会中的经济关系、经济活动得到充分发展，经济领域长期附属于政治领域，经济领域分化的滞后性也直接影响社会领域的分化、发展。一旦建立起市场经济体制，将市场置于资源的决定地位，市场的相对独立性就得到强化。市场经济的发展为总体社会中社会领域的分化和相对独立性的获得创造了条件。一旦社会领域从政治领域的挤压和经济领域的遮蔽下发育成长起来，社会治理的任务就会提上国家治理的议事日程。

在生产力发展远远低于发达资本主义的社会主义国家共同体中，虽然对社会领域的建设、服务和治理会有某些“后发优势”，但是不可忽视的是却存在着“迟发劣势”。在奋力超越的时候，不得不考虑先发国家共同体已经走过的道路。由于现实的社会主义国家共同体都是以执政党、国家和政府为主导去营造市场发展市场经济体制的，不可避免的会在相当时期中保持强大的政治领域、发展着的经济领域和弱小细嫩的社会领域相并存的局面。在政府(包括政党、国家)、市场及社会的三者关系从不协调逐步走向协调、有序的过程中，在政府所面对的社会领域本身的结构和运行的特点从简单走向复杂的过程中，社会领域的治理就需要从本土化出发，审慎的继承传统中有生命力的因素，但同时又需要从国际化出发，审慎的借鉴先发国家共同体的经验和模式并加以超越。从管制、管理到治理，从加强、改进到创新。

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1972.

［2］“自然历史过程”与主体性的界限［J］.吉林大学社会科学学报，2005(4).

［3］恩格斯.家庭、私有制和国家的起源［M］.北京:人民出版社，2003.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第39卷)［M］.北京:人民出版社，1975.

［5］［苏格兰］亚当·福格森.文明社会史论［M］.沈阳:辽宁教育出版社，1999.

［6］张延杰.20世纪60年代美国环境保护意识的产生［J］.东北师大学报，2000(4).

［7］［英］泰勒.原始文化［M］.杭州:浙江人民出版社，1988.

［8］［英］马林诺斯基.文化论［M］.北京:华夏出版社，2002.

［9］［苏格兰］亚当·斯密.国富论［M］.北京:华夏出版社，2005.

［10］［美］詹姆斯·米奇利.社会发展:比较视角下的发展观［M］.上海:上海格致出版社，2009.