《旅游法》实施对旅游供求关系的制约因素研究

周晓梅

(武汉职业技术学院 旅游与航空服务学院，湖北 武汉 430074)

《旅游法》实施对旅游供求关系的制约因素研究

周晓梅

(武汉职业技术学院 旅游与航空服务学院，湖北 武汉 430074)

《旅游法》的实施对旅游活动具有强烈影响，文章运用调查法和案例分析研究方法，通过旅游供求关系这一对矛盾统一体，阐述《旅游法》的实施对旅游供求关系的双向制约，从而得出结论：《旅游法》并不只是针对旅行社而制定的，是国家政府通过法律改善旅游市场运行、平衡旅游活动，既保障旅游需求——旅游者的消费权益，使他们文明出行；又能制约旅游供给——旅游景区、旅行社，乃至导游人员的行为，并保障旅游供给的权益。

旅游法；旅游供求；制约因素

2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国旅游法》，并于同年10月1日正式实施，这部旅游法对整个旅游市场影响颇深，整个暑期出境游异常火爆，旅游供求紧紧抓住《旅游法》实施前的低价旅游市场。有人说这部法律其实就是一部旅行社法，主要是对旅行社进行制约，这种观点有失偏颇。本文拟从旅游供求关系角度阐述旅游法实施对双方的制约因素。

一、旅游供求概念

旅游需求与旅游供给既相互依存，又相互矛盾，是一对矛盾统一体。“旅游需求就是指人们为了满足旅游活动的欲望，在一定时间和价格条件下，具有一定支付能力可能购买的旅游产品的数量。”旅游需求可分为现实的旅游需求和潜在的旅游需求。潜在的旅游需求转变为现实的旅游需求必须同时具备四个条件，即旅游动机、支付能力、闲暇时间和身体健康，四者缺一不可。旅游需求也就是我们所称谓的旅游者或游客。“旅游供给是指在一定时期和一定价格水平下，旅游经营者愿意并且能够向旅游市场提供的旅游产品数量。”[1]旅游供给主要是为旅游需求提供服务产品的旅游六要素“食、住、行、游、购、娱”，即旅游酒店、旅游交通、旅游景区、旅行社等。本文根据2013年“十一”正式实施的《旅游法》针对旅游供求这一对概念，诠释旅游法实施对旅游供求的制约因素。

二、对旅游需求的制约

在旅游活动中，一直对旅游从业人员灌输着一种思想，即“客人是上帝”，认为客人对的就是对的，错了也是对的，因此，导游人员在对待游客的投诉时，一要认真倾听、二要面带微笑、三要耐心解释，这样的做法往往造成游客的误解。有一次，笔者带领去九寨沟的团队时，因为住房的缘故，遭到游客的指责；还有去年的某赴韩国游的旅游团，因为酒店没有WIFI，不能发微博，导致某游客打骂领队，这些不文明行为，在实施的《旅游法》的第十四条规定“旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。”该法中所提出的“三不得”，不仅保护旅游从业人员、其他游客、当地居民合法权益，还对游客在旅游活动中的不文明行为进行了制约，特别适用于纠纷产生后的公平、公正、公道的处理。

2013年5月16日，国务院副总理汪洋在贯彻实施旅游法电视电话会议上强调，部分游客素质和修养不高，旅游景区乱刻字、随地吐痰等不文明行为，有损国人形象，影响比较恶劣。《旅游法》的第十三条规定“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”该条例制约了旅游者的不文明行为。

《旅游法》的第十五条规定“旅游者购买、接受旅游服务时，应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息，遵守旅游活动中的安全警示规定。”这一条对旅游者的制约，是提醒旅游者和旅游经营者供求双方对信息的知晓权，以往一直强调旅行社要让旅游者知晓他们外出旅行的行程、价格、游览景点、住宿酒店的级别、用餐的餐标等有知晓权利；而作为旅游供给一方的旅行社并不知晓游客的健康信息，导致某些游客在外出旅游时，突发心脏病、脑梗、哮喘等重大疾病，甚至死亡，旅游活动结束后，对旅行社进行投诉，这对于微利时代的旅行社经营者真是不堪重负，能够在旅游这一行坚持做下去的寥寥无几。

《旅游法》的第十六条规定“出境旅游者不得在境外非法滞留，随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。”该法的颁布与实施，制约着旅游者的出境行为。个别旅游者因种种原因想出境打工或者从事其他事宜，但是由于签证很难办下来，通过旅行社办理旅游签证这条便捷的通道，从而导致旅行社和出境领队需要承担比较大的风险。该法规的实施保障了旅行社的利益，向旅游者说明，随团出境旅游不得擅自离团，这样对参团的旅游者进行说明，更具有说服力，有法可依。

三、旅游法实施对旅游供给的制约

与旅游需求相对应的旅游供给这一方，本文主要探讨的是针对《旅游法》的实施条例对旅游景区、旅行社和导游人员的制约因素。

(一)对旅行社的制约

旅游法的实施，反应最快的莫过于各个旅行社，最具有争议的就是旅游法的“第三十五条，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”因此，针对这一条款，旅游业三大支柱之一的旅行社认为，2013年十一后，在旅游行程中将不能安排购物和自费旅游项目。因此，在2013年暑期推出低价出境游，出境游异常火爆。而在十一后，旅行社怕踩雷，严格执行该条款，在旅游行程中推出“无自费、无购物”的纯玩团，也明令禁止导游带领游客购物和自费娱乐活动，出现了矫枉过正的现象，忽视了旅游者对旅游六要素 “食、住、行、游、购、娱” 中“购物”和“娱乐”的需求。这是对旅游法的误解，因为在第三十五条第二款指出“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”这一款是指旅行社不得单方面带领旅游团去旅行社或者导游指定的购物场所，不得安排自费旅游项目以贴补团费过低的问题；不是说不能购物，是要经过旅游供求双方协商一致，既要有一定的购物时间和旅游者有购物的动机，或者是旅游者单方提出要去购物，且不能影响或缩短计划内的旅游行程，不能影响其他旅游者行程，在以上诸多制约因素成立后，旅行社还是可以在旅游行程中安排一定的购物活动和自费项目[2]。

对旅行社的制约还表现在旅行社在聘请导游人员的带团津贴方面，《旅游法》第六十条第三款明确规定：“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”这一条款说明将不会出现免导游服务费的包价旅游了。在《旅游法》实施前，导游员不仅没有导游服务费，有时还需要垫资带团，在某些地区，需要导游人员交给旅行社“人头费”，根据游客客源地的不同，交给旅行社的“人头费”多少不一，导游人员称为“填坑”，只有“坑”填满了，“人头费”交足了，剩下的才是导游员的收入，因此，地陪导游就只有像拼命三郎一样带领游客进店购物加点补贴团费的不足。《旅游法》实施后，旅行社必须支付导游员带团津贴，即导游服务费。在《旅游法》的第三十八条第三款规定“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”，这种规定既制约着旅行社对导游人员收取所谓的人头费，也保障了导游员的基本权利。

在《旅游法》的第三十六条还明确规定“旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。”这一条制约着旅游供求双方的行为。旅游者外出旅游，所配备的导游人员费用是核算在旅游团整体费用里，游客往往要求旅行社明码标价，标明单项费用，如交通、住房、用餐、门票、导服、保险各是多少，当谈到导服，即付给导游人员的费用时，某些旅游团就认为配备一个导游还需要那么多费用，就向旅行社提出，不需要全陪，有地陪即可。该法的颁布与实施就不能不在旅游团里配备全程陪同，即全陪，这就制约着旅游者的低价出游的行为。另一方面，也制约着旅游供给一方的旅行社，在某些系列团和散客拼团的旅游团操作过程中，有些旅行社为了节省全陪或领队的往返交通费用，常常在第一个团去程配备全陪或领队，在回程时全陪或领队就不跟团回来，在旅游目的地等待下一个团，然后第二个团的去程没有全陪或领队，旅行社只需要派一个工作人员送站，这样就可以节省一个全陪或领队的往返交通费用。《旅游法》的第三十六条就制约着旅行社这种行为，保护了旅游者的合法权益。

在《旅游法》的第三十八条规定“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。”这一法规对旅行社聘请导游进行了制约，要求旅行社不仅需要支付底薪、带团津贴等导游劳动报酬，还需要给导游缴纳社会保险，保障了导游人员的既得利益。但是，也要为旅行社辩护一下，有的时候不是旅行社不愿意给导游买保险，是导游自己不愿意买保险，因为导游人员的底薪大多比较低，仅仅是该地区的最低工资，买保险后扣除导游自己工资一部分，就没有多少工资了，如果在淡季没有团队，就没有带团津贴，无法支付一个人的生活开销；再则，导游人员自己归宿的不确定性，也是导致他们不想缴纳保险的主观因素之一。

(二)对旅游景区的制约

《旅游法》实施不仅制约旅行社的规范经营，还对旅游景区有所制约。

旅游景区每到旅游旺季，即每年的四、五月，就会有调价的信息，有的是实行旺季票价，有的就是随意调价，如湖南的凤凰古城因门票调整导致门庭冷落，给游客和旅行社来一个措手不及，散客还好，不去游览即可；可是旅行社就不同了，尤其是接待入境旅游的旅行社。旅游线路的报价会提前几个月甚至是半年就已经报给境外旅行社，如果景区门票调价，势必会给地接社造成损失，因为旅行社原本已经进入微利时代。《旅游法》第四十四条明确规定“景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。”此法的颁布与实施，大大降低了旅行社的经营风险，也制约了旅游景区随意调价，导致旅行社经营成本不可控制的因素[3]。

《旅游法》的第四十四条第二款规定“将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。”该法规的颁布与实施，对某些景区将景区内各单项门票进行捆绑销售有所制约。法规中明文规定“同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和”，这一项景区为了销售基本上都可以做到，而后面同时说明“且旅游者有权选择购买其中的单项票”却是某些景区比较难于实行的。景区对于门票的捆绑销售，就像我国六七十年代销售猪肉一样进行肥瘦搭配出售，景区为了创造更大的经济效益，把景区内所有的单项门票合并后进行销售，称为“套票”，这样做确实方便了游客和旅行社多次购买门票排队的痛苦；但是，对于某些景区的单项门票，游客不想去或不能去也得一并购买，如黄山景区把莲花峰、始信峰和天都峰以前收单项门票的景点全部放在大门票里一并进行捆绑销售，对于那些登山有困难的游客来讲，是不需要这部分消费的；但是进行捆绑销售后，就不得不消费了。景区这样做，虽然说增加了景区门票效益，却也增加了游客和旅行社的消费成本，令游客消费不满意感增加。该法规的实施应该对这些景区有所限制，保护了旅游需求——旅游者的消费权益。

《旅游法》的第四十五条规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。”该法规的颁布与实施制约着旅游景区在旅游旺季时对旅游人数的超额接待，导致游客的不满和对景区环境的破坏，也许不会再出现2013年国庆节黄金周期间，九寨沟景区爆满，导致环保车不能正常运转，游客进不来也出不去，对于九寨沟景区环境不仅有所破坏，还大大降低了该景区的品牌形象。还有2012年被评为国家4A级景区的湖北宜昌的朝天吼漂流景区，也是湖北唯一的国家4A级漂流景区，由于品牌效应，在2013年的7月朝天吼景区接待游客人数超过景区的承载量，致使一些游客没有船只，不能顺利地漂流，愤怒的游客砸烂了门票柜台，同样，对该景区的形象也有损害。做得比较好的应该是西藏的布达拉宫，该景区对于每天的游客进行控制，旅行社需要提前预约该景区的门票，游客才能顺利参观；这样既保障了旅游需求——旅游者的消费利益，也保护了该景区的通畅和文物的保护，令游客产生比较高的满意感。

四、《旅游法》实施后的应对措施

(一)旅游需求制约的应对措施

1.加强对游客的管理与引导

要倡导健康文明旅游方式，提高公民的文明素质，树立中国游客的良好形象。尤其是出国游，导游员及出境领队有着责无旁贷的责任和义务，对待某些不文明行为，作为导游员和出境领队要做好说明工作，最好在出国前的说明会上进行强调和建议：尊重他国风俗习惯、爱护和保护旅游资源、倡导文明旅游的绿色出行。

2.签订补充协议

针对《旅游法》的第十五条规定，旅行社在组织游客出行之前，可以再拟定一个补充协议，在补充协议里游客必须明确说明身体健康信息，遵守旅游活动中的安全警示规定。这样可以降低或规避旅行社因旅游者自身因素所导致的旅游纠纷与争议。该法的颁布与实施不仅保护了旅行社的知情权，同时也制约着旅游者的诚实行为。

3.缴纳保证金或财产抵押

针对《旅游法》的第十六条规定，为防止旅游者出境后擅自分团、脱团的违法行为，旅行社可以在组织游客出境之前，请游客进行财产抵押或者缴纳一定金额的保证金，制约游客出境后的行为。

(二)旅行社制约的应对措施

1．旅游供求三方共同努力

针对《旅游法》的第三十五条和第六十条第三款规定，为防止司机与导游坑骗游客购物，旅行社与旅游者都必须清楚地认识到：一是旅游者在制订出游方案时，不要参加低价团，需要选择正规的旅行社出行；二是旅行社要尊重导游员与司机的劳动，要给予司机与导游员正当的带团补贴，使他们的付出有所得；三是导游员拒绝没有导游服务费的团队。

2．与组团社签订合同

针对《旅游法》的第三十六条规定，对于出入境旅游团队，如果没有安排出境领队或者随团导游，游客应与组团社签订合同，并保留向当地旅游局进行投诉的权利，拒绝出行，以保护消费者合法权益。当然，旅游者也不能为了便宜而主动要求不要随团导游或出境领队陪同旅游。

(三)旅游景区制约的应对措施

1．调整听证会参与人员

针对《旅游法》的第四十四条规定，旅游景区门票进行调价必须提前6个月公布。笔者认为，在进行调价之前的听证会参与人员很重要，不仅需要专家参与，还需要外地的人民群众参与，听取人民群众的呼声，这样才能确保门票调价所带来的不利因素。

2．旅游主管部门实施监督管理

针对《旅游法》的第四十五条规定，旅游景区承载量的核定应由旅游景区规划专家进行核定；而对景区进行监督应由旅游主管部门实施严格把关，本着可持续发展原则，造福于后代，不能只图眼前利益而致使景区及早进入衰退时期。

五、结论

《旅游法》的实施对整个旅游市场影响比较大，反响强烈，经过近一年的实践，旅游供求逐渐接受和适应新法的实施。《旅游法》的实施，对于我国规范旅游市场，保障旅游供求的合法权益，都起到了至关重要的作用。我们应该用发展的眼光审视这一法律的实施，这是一个长期的阵痛过程，这是我国旅游市场特点所决定的。同时，我们也能感受到政府通过相关解释在法律操作性上的改善[4]。总之，《旅游法》的实施对旅游供求双方的行为均有所制约，既能保障旅游需求——旅游者的消费权益，并令他们文明出行；又能制约旅游供给——旅游景区、旅行社，乃至导游人员的行为，并保障旅游供给的权益。

[1] 冯琼兰.我国旅游供求失衡的原因及对策分析[J].广西大学梧州分校学报,2004,(4):27．

[2] 李金峰.《旅游法》背景下导游人员权益评估[J].价值工程,2014,(13):164．

[3] 孙海琴.基于旅游法实施后的旅行社应对策略研究[J].中国管理信息化,2013,(24):49．

[4] 刘玲玲.试析新《旅游法》下旅游行业消费环境透明度[J].中国商贸,2014,(13):156-157．

[责任编辑：卢红学]

2014-09-01

周晓梅(1963-)，女，土家族，湖北长阳人，武汉职业技术学院旅游与航空服务学院副教授，主要研究方向：旅游管理。

D922.29；F592

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1672-0758(2014)05-056-04