服务治理视角下人民银行内审增加价值的探讨

中国人民银行黄冈市中心支行 贾 梅

中国信达资产管理股份有限公司 张 蓓

服务治理视角下人民银行内审增加价值的探讨

中国人民银行黄冈市中心支行 贾 梅

中国信达资产管理股份有限公司 张 蓓

在央行内审工作转型的大背景下，深入探索内审服务央行治理、增加组织价值的途径和机制，是推动央行内审工作转型的深层次要求。本文分析了央行内审服务治理、增加价值的基点、作用和影响因素，阐明了服务治理视角下央行内审增加组织价值的路径。

央行内审；服务治理；增加价值

一、治理、内审价值增值的理论概述

治理和内审价值增值的理论基础是委托代理理论与受托责任理论。

“治理”是联系组织内部以及外部各利益关系人的正式和非正式关系的制度安排，以便使各利益关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现组织效率和公平的合理统一。其产生的根本原因是在所有权和经营权分离的条件下，由于所有者和经营者的利益不一致而产生的委托—代理关系。治理的实质是确保经营者的行为符合利益相关者的利益，核心是内部控制。好的治理能够形成适当的激励机制以实现利益者相关者的目标，促进有效监督，最终降低成本，激励组织更有效地利用资源。

“增加价值”是指组织的设立是为其所有者、其他利益关系方、顾客和客户创造价值或谋取利益。国际内部审计师协会(IIA)将内部审计的目标表述为“增加价值和改善组织的运营”，进一步强调了内部审计的使命是为了满足组织的要求，是内部审计通过确认和咨询服务，增加组织实现既定目标的机会，确认运营的改进，并(或)降低风险暴露的程度，从而为组织创造价值。委托—代理理论认为，内部审计可以降低委托人和代理人之间的信息不对称问题，增加组织价值。

由此可见，治理与内审价值增值的本质是相同的，即促使委托人和代理人的双方利益达到最大化。

二、央行内审服务治理、增加价值的基点和作用

(一)央行内审服务治理、增加价值的基点。

1.服务治理方面。央行治理架构的内容主要包括：所有权机构、机构设置、决策体系、各利益相关者(与公众、金融机构、政府)的关系、管理方式和具体制度等，包含治理层面的决策权、执行权和监督权的设置，以及与其配套的人力资源、绩效评价与激励、内部控制等运行机制。《中国人民银行法》规定，中国人民银行实行行长负责制。内审司属人民银行内设机构，对行长负责并报告工作。人民银行内审服务治理着眼于在人力资源配置、绩效评价与激励、内控监督等配套运行机制方面，探索构建风险导向审计、履职绩效审计、资产负债表健康性审计等多项控制模式，充分发挥内审在央行治理架构中的地位和作用。

2.增加价值方面。一是显性价值。显性价值来自内部审计的鉴证、评价功能。通过开展领导干部履职审计和离任审计，对各项业务管理活动进行综合评价，及时发现问题隐患，纠正违纪违规，防范内部风险；通过各类业务专项审计和内部控制审计，改善业务运行的效率效果，为行领导决策提供依据。二是隐性价值。内审部门的机构设置，客观上对央行内部的管理者和业务部门产生威慑作用，促使领导干部提升责任意识，增强防范风险和规范管理的自觉性；督促业务部门加强自身建设，改进管理，防范风险；这些被动“自控”行为导致增加价值。此外，内审通过确认、咨询服务，充当顾问角色，提出合理化建议，也体现增加价值。隐性价值通过各部门相互协调配合和良性循环实现，是驱动内审增加价值的主要动力。

(二)央行内审在服务治理、增加价值中的重要作用。

1.保障科学履职。人民银行内部审计通过项目审计的方式，介入组织内部治理过程。经过转型与发展，人民银行内审已从传统的监督向监督与评价、咨询并重的角色转变。随着审计转型的推行和实施，人民银行内部审计开始根据经济、效率、效果原则，帮助决策层改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，从制度、机制上解决问题，促进提高工作效率，规范治理过程，确保各级行依法、正确、有效履行职责。

2.促进民主管理。央行内审工作已从单纯的“财务审计”向“管理审计”转变。具体来说，就是对民主管理决策的可行性和合理性、央行整体工作和各部门业务活动的遵循性、制订各项规章制度的完整性和有效性进行评价。除了及时、准确、客观提出审计发现的问题外，更侧重于提出切合实际的审计建议和意见，为行领导决策和监督提供信息支持，保证人民银行整个系统权力制衡机制的有效运行。

3.管控组织风险。通过科学、有效、可行的风险识别，明确各项业务的风险点，对每一风险环节、风险点明确其控制要点，制定统一规范的内控评价量化指标和评价标准，进行持续监控和有效管理，改进风险管理与控制体系，规避央行在履职过程中可能出现的风险；同时，依托风险监测管理系统，通过开展对内部控制状况、风险点的监控，督促被审计单位或部门查找风险隐患和管理漏洞并进行预警和补漏，从而实现内部审计在央行中的价值增值。

4.完善内部控制。内部控制属于治理范畴，是为了保证管理和业务目标的充分实现，制定并组织实施对内设部门和人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的措施、程序和方法。建立以内部控制为主线的监控机制，将内部审计活动渗透到组织运营的具体业务，使“点控制”、“流程控制”和“事后反制”有机融合，以实现内控和治理的目标，保证各项管理活动沿着有利于目标实现的方向发展，进而不断增加组织价值。

5.优化治理环境。治理就是“控制环境”，是央行整个内部控制系统的基石，包括央行文化、价值观念、道德规范、人文环境以及与此相适应的治理机构和决策等。内部审计通过开展内控评估，评价央行文化、道德建设以及其他“软控制”过程的有效性，及时发现治理环境中的缺陷，提出完善和优化建议，促进增加组织价值。

三、央行内审在服务治理中影响增加价值的因素

1.独立性制约。人民银行内审工作实行行长负责制，内审部门在本行对行长负责并报告工作，同时接受上级行内审部门的业务指导和监督。

央行内审的组织架构具有两个特征：一是与各职能部门地位相同，在组织、经济和人员的配置上依附于本行；二是审计报告具有二维性，即先向本级行行长报告，再向上级内审部门报告。以上特征难以保证内审的独立性：一方面，开展同级监督时，内审部门与审计对象层次地位相同，人情顾虑较多；另一方面，在审计报告中，如果一些重大或敏感问题涉及本行利益时，往往会有选择性上报，导致报告信息出现“过滤”或“失真”现象。

2.软实力相对落后。一是央行内审文化理念较落后。央行内审部门成立以来，内审的价值取向长期以查错纠弊为主，最终要确定问题责任人并对责任人进行经济处罚，责任人自然对内审产生抵触情绪。二是合规性审计思维根深蒂固。传统审计方式是“用制度比照，拿尺子丈量”，对现有机制、体制、制度本身存在的弊端难以触及或提出质疑，审计建议难具瞻前性和预见性，对治理目标的实现难以起到实质性的促进作用。三是审计方式滞后。内审方式仍以事后监督为主，对事前分析和事中监控手段有限，现代信息技术的运用和非现场审计模式尚未铺开，监督的有效性和及时性大打折扣。

3.咨询职能薄弱。人民银行内审长期以来职能以确认为主，转型尚处于起步阶段，虽然在确立风险导向模式、探索绩效审计等方面取得了一定成效，但内审价值体现与决策管理层现实需求之间还有差距，对内审服务治理、咨询职能的认知度不高，对于内部控制培训、业务流程审核、标杆比较、信息技术和系统开发以及绩效测评系统设计等咨询性业务，难以提出改善效果或提高效率的建议、帮助设计纠正的措施、提供系统设计所需的控制或衡量标准。

4.成果运用不充分。央行内审部门在现场审计、非现场监管和内审调查活动中，形成了丰富的内部审计成果。但内审成果的应用性普遍不高，综合利用率低，开发程度也明显不足，造成内审成果的大量沉淀，未迅速高效地转化为应用效益。一是未形成内审成果共享机制，一些反映内审成果的载体较少，未能和其他职能部门相互借鉴，导致重复劳动，浪费人力、财力；二是内审成果的深加工、精加工不足，内审报告只满足于整理、归纳问题，未能通过表象进行系统性分析形成“精品”；三是大量的无形成果，如审计方式的创新、审计技术的革新、内审人员的经验等，尚未形成信息载体或资料库。

四、服务治理视角下央行内审增加组织价值的路径选择

1.通过持续优化治理环境，促进内审增加价值。一是强化服务治理理念，坚持以服务治理为中心，在服务央行治理这一目标的指引下，由外生介入型查错纠弊功能，向内生融入型、更多地服务治理作用转变；关注人民银行履职和管理机制中的风险以及人财物等资产配置的效率与效果，以满足央行治理的需要。二是优化组织治理框架，保证内审机构的独立性，内部审计机构应独立于被监督者，内部审计在开展业务、经费核算、人员提拔等方面应不受其他因素牵制，以避免审计人员在工作中受到任何利益冲突。行长要加强与内审人员的直接沟通和互动，亲自听取审计分析和建议；内审人员对审计报告客观性负责，做到事实清楚，判断准确，建议可行，为领导决策服务。三是保证内审团队的知识结构，内审队伍应由各种资历的专业人才组成，有计划地培养政治、业务双过硬的复合型人才，同时保证内审人员的后续教育和职业化教育。

2.通过评价并改进风险管理和内部控制过程，促进内审增加价值。扎实开展内部控制自我评估活动，通过设计、规划和运行内控自我评估程序，以岗位职责和操作规程为中心开展自我调节和自我完善，让全体员工参与对内控制度本身及效果、效率的评价，提高全员风险识别和管理能力；在风险评估过程中，内审部门独立行使第三方监督职责，保证风险管理和评价的客观性和公正性，促进内审向服务治理的目标模式转变。探索建立基于风险管理的内部控制评价体系，以人民银行业务风险管理基期数据为基础，对内控环境、控制活动、风险识别与评估、信息交流与反馈、监督等五要素开展评价，衡量内部控制的建立、执行和效果，寻找薄弱环节并向管理层提出建设性意见。

3.通过“多产品”的内审咨询服务，促进内审增加价值。充分发挥内审咨询作用，以积极主动的姿态、自我营销的方式大力宣传内审咨询服务，加强与各业务职能部门的交流沟通，建立内审综合分析机制、交流磋商机制以及成果共享机制，强调内审与各职能部门价值取向和目标取向的一致性，变被动审计为主动参与，丰富服务治理内涵，拓宽增加价值空间。开展“多品种”的内审咨询服务，围绕央行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务、实施业务管理、内部资源配置等情况提供专业咨询和建议，总结和完善评价标准及方法，在加强内部控制、完善现代治理、提升绩效水平等方面提出建设性意见。

4.通过创新先进的审计技术手段，促进内审增加价值。提高审计信息化技术水平，以“人民银行内审综合管理系统”为平台，开发基于同一环境、数据库结构的在线审计软件，对业务合规性及风险状况及时进行预警，提供审计线索。加大计算机辅助审计技术的应用力度，开发、推行辅助审计软件，逐步实现从办公自动化、电子账簿审计向“三位一体”的电子数据审计、信息系统审计和信息系统内部控制审计转变。鼓励内审部门自主创新，除传统的查阅资料、凭证账表外，更多地采取个别询问、调查问卷、多层次座谈、穿行测试、Excel表单数据分析等方法开展审计，运用层次分析法、德尔斐法、平衡计分卡、模糊综合评判法等先进理论指导审计实践。

5.通过提升内审成果的综合利用水平，促进内审增加价值。实现内审成果向管理效益的转化。一是提高内审综合分析水平，对零散的、碎片化的审计信息进行“精加工”，使无形成果有形化、分散成果集中化、抽象成果具体化，提高成果的可利用程度。二是创建成果信息载体，实现成果共享。通过交流磋商会议、监督信息简报、信息共享网络平台等方式，与各业务职能部门、其他监督部门相互通报、共享审计监督成果，形成监督合力，避免多头监管、浪费资源。三是将内审成果与领导干部考核、干部选拔任用和干部监督管理、廉政建设考核结合起来，强化对违规问题的整改力度，提升内审监督的有效性，从而完善组织治理、增加组织价值。

略)

F239.1

：A

：2095-3151(2014)37-0054-04