1930年代国民政府与新闻界的关系——基于《修正出版法》的分析

徐基中

(华中科技大学 新闻与信息传播学院，武汉 430074)

在学界的主流话语叙述中，中国新闻史就是一部政府压制新闻界、新闻界起而抗争的革命斗争史。[1]这无疑将二者的关系简约化、固定化，不利于认识历史全貌。所幸徐小群先生已作出努力，撰有专章讨论1912—1937年间民国政府与上海新闻界的关系，指出上海新闻界的政治诉求和职业关切对二者多维关系的形塑[2]。除此之外，相关研究尚乏人问津。鉴于此，本文以《修正出版法》为中心，尝试揭示国民政府与新闻界的关系在对立之外的其他可能性。

笔者注意到，国民政府在统治大陆的22年里，颁行过两部出版法：1930年《出版法》和1937年《修正出版法》。期间，《修正出版法》曾于1935年颁布后引发新闻界强烈抗议，国民政府不得不重加修订，延至1937年方正式实施。颇堪玩味的是，《出版法》于1930年12月16日通过实施，但《出版法实行细则》直到次年10月7日才颁布，距九一八事变不足二十天；《修正出版法》则于七七事变次日实施，7月28日颁布修正后的《出版法实行细则》。可见，国民政府的新闻出版立法与国难有着密切的关系，故此考察1930年代国民政府与新闻界的关系也应置于国难的背景下。本文试图指出，日寇凭凌国难方殷，国民政府的战时新闻政策与新闻界的救亡诉求相去甚远，新闻界的独立意识和越轨行为引发国民政府的警惕，1935年《修正出版法》即折射了二者互不信任、互相冲突的一面。随着国难加深，在国族利益至上的原则下，国民政府与新闻界形成了团结抗日的局面，原有的紧张关系得以调适，这为1937年《修正出版法》的颁布奠定了基础。从冲突到调适，是国民政府与新闻界在国难面前危机协商的结果，但双方的矛盾并未解决，这为日后二者关系的再度紧张埋下了伏笔。

一、国民政府战时新闻政策之制定

黄天鹏在《五十年来中国新闻学之演进》一文中，将“一·二八”事变至抗战胜利的十余年划分为“战时新闻统制时期”[3]。窃以为，国民政府的战时新闻统制在相当程度上是基于当局对新闻界在国难期间的角色定位和内外环境的判断而制定的。国民党元老从前多置身革命舆论建构的第一线，他们深知新闻舆论含有巨大的能量。鉴于掌控共产党等其他党派报刊和外人在华新闻事业心余力绌，为了实现舆论一律，国民政府着力笼络、打压的便是民间新闻界(本文所称的新闻界即指民间新闻界)。

九一八事变后，时任国民党中宣部副部长的陈布雷和程天放多次召集各报社驻京记者训示。陈布雷要求全国新闻界，“在国家整个的、永久的利害上，不惮贡献逆耳之忠言，乞勿只求顺应当前兴奋的心理，而忘却持久苦斗之必要”，“鞭策政府是应当的；但决不是指摘政府，非难政府，或恣为辩难以窘倒政府为快心”[4]。程天放也强调，新闻界“心须热而头脑则时时须保持冷静”，当以安定人心、严维秩序为要务，“多登正面的鼓吹人民爱国救国之文字，而少登反面的冷嘲热讽暴露政府社会弱点之文字”[5]。国民政府还要求各地行政长官秉承中央旨意，对辖区新闻界加以训诫。如湖南省政府主席何键在1931年12月由南京返湘后，召集长沙新闻界，重申国难时期新闻界的责任是“融化政府与人民一致团结”、“步骤整齐”，“要领导人民督促政府，不要领导人民非难政府”，“更不可用煽惑式的来鼓动民众”[6]。可见，国民政府认为，国难当前，新闻界要与政府同心同德，指示国民保持镇静，一切听候政府裁决。

国难骤起，时论汹汹。面对喧嚷的舆论界，国民政府监察委员田炯锦宣称：“当战争时期，国家之存亡，系于当局之立时应付得宜与否，若使其广征民意，以决应付，则人多口杂，举棋不定，不免蹈昔日‘宋人议论未定，而金兵已渡河’之前辙。”[7]8还有人声称：“政治领袖之所以见重于当事者，……必须临危不惧，抱定宗旨，沉着应变，而后国势方能化险为夷。乃我国执政者大都缺乏定见，易为外界之偏激情感所支配。……当局既缺乏定见，庞杂的舆论，又只会攻击政府而不能指导政府，于是上下交诟，一切办法，都不能见诸实行了。”[8]此等言论支持政府采取严格的新闻政策，为国民政府推行战时新闻统制提供了“合法性”依据。

新闻界内部的分歧也给国民政府以可乘之机。1934年上海新闻界在反思国难以来的功过时出现了不同声音，一些人提出“舆论误国”的论调：“吾人以为国难日益严重，政府固不能无过，而舆论界之过，则更较政府为重。……以不健全之舆论，当国难之冲，求其不误国，又可得乎？”[9]指责新闻界干涉国家内外方针，贻害国家前途。杨季更是声称：“吾国现处内乱外患，交迫纷至，危急万状的时候，政府坚持先安内，后攘外的策略，同时尽量利用国际倾轧的局面，以谋救亡图存，三四年如一日，不见得像国内报界，议论纷纷，前后矛盾，举棋不定。过去没有听从报界的绝交、宣战、抗日等轻浮主张，便是一种明证。卑斯麦谋复兴德国而说：‘现在的国是，决不是新闻记者之流所能解决，惟有铁与血耳！’我希望当局也能抱定这样坚决不移的态度不要给瞎发议论，不负责任的报界所误！”[10]无疑，“舆论误国”的论调为国民政府进一步收缩新闻界的自由空间提供了口实。

1935年国民政府的对日政策由妥协退让转入亲善谅解一途。1月，蒋、汪“发表排日取缔令，亲日的谈话、演说或声明等等，数见不鲜”[11]；2月1日蒋介石发表谈话，称中日须开诚相见，中国应改正反日情绪，日本应改正对华优越态度，同日发表的《敌乎？友乎？》亦倡议中日提携[12]；6月10日国民政府颁布《敦睦邦交令》，申儆国民、尤其是新闻界：“对于友邦，务敦睦谊，不得有排斥及挑拨恶感之言论行为，……如有违背，定予严惩。”[13]在对日妥协时期，日本即要求中国取缔一切反日宣传，国民政府固不愿新闻界逾越范围，予日本以进一步侵略的借口；自转向亲善谅解，更是积极营造“和平”空气，严禁新闻界“挑拨国际友谊”。

总之，在国民政府看来，国难之际，国脉全系于政府方针政策之有效展开，新闻界必须“听统一之指挥，守严整之纪律”[14]，“断不容以任何意气感情，摇动中央所决定之方策与步骤”[15]。易言之，新闻界必须“群趋中央领导之下，共赴国难。若何交涉，若何应战，则当惟主持者之命是从，不可轻发意见，掣当局之肘，而贻误耽延”[7]11，若有违背必将严惩。

二、国难时期新闻界的救亡诉求

“九一八”后救亡纾难成为中国面对的首要问题，平素以社会公器自命、标榜一支笔胜过十万毛瑟枪的新闻界自然不甘后人，他们清醒地认识到：“言论界是站在国难的最前线，言论界的命运，与国家民族绝对同其休戚。国家民族到灭亡的时候，或者可以容许许多人偷生，而决不能容许言论界稍延残喘。”[16]他们宣告了新闻界不畏缩、不逃避、“舍我其谁”的精神。民族危亡关头，正是新闻界“殉道”的时候，新闻界当恪守专业主义，“记载不欺骗读者大众的消息；说不违背大众利益的话；尽量暴露敌人各种侵略方式下的阴谋；严厉地批判欺骗大众的汉奸理论；尽量登载各地救亡运动的消息，并加以鼓励、指示”[17]。概言之，新闻界应站在国难的最前线，克尽报人天职，言论纪事“一定要是民族的意志、救亡的呼声和求中国自由平等的正确指导”[18]。

梁启超早在1902年就提出“监督政府”是新闻界的两大天职之一：“政府受国民之委托，是国民之雇佣也，而报馆则代表国民发公意以为公言者也。故报馆之视政府，当如父兄之视子弟，其不解事也，则教导之，其有过失也，则扑责之……”[19]。国难当头，政府的对日外交必然成为新闻界监督的重点，不外反对政府对日妥协，“反对一切秘密协定和亡国条件，要求外交公开，要求政府以人民的意志为外交政策的基础”[20]。

固然，国难时期需要强有力的政府来折冲樽俎，也需要强有力的舆论为之后盾。但“所谓强有力的舆论，并不是拥护政府的舆论；对政府某项措置不满，甚至对整个现状不满，当然予以指摘”[21]。“九一八”后国民政府不思抵抗，一味诉诸国联的做法引发新闻界强烈不满。北平《晨报》批评政府“抵抗只见空言。所谓计划，似犹在踌躇审虑之中；所谓实行，更不啻海市蜃楼，了无实际”[22]100，“尤堪痛心者，则明明畏葸，偏对外自号和平，明明甘受欺凌，偏自谓遵守国际盟约所规定之庄严义务”[22]31。《中国新论》亦抨击国民政府的外交政策为：“朝不保夕之临时应付，席未暇暖之搜求与国，始终未有自动的确定不移的方针，……而其对于日本之压迫与苛求，亦决无最低限度之既定让步线。”[23]

《大晚报》主笔曾虚白曾提到：“上海成为酝酿不满政府对日妥协情绪的温床”[24]72-73，“南京主持宣传的人，经常到上海来，约集新闻界领导人物，解释疏导。新闻界辄视为官方片面之辞，大都自圆其说，未敢尽信。”[25]一度成为“半党式机关报”的《申报》[26]，在史量才领导下即展现出了强烈的独立意识和责任担当。《女子月刊》的态度更为明确和决绝：“我们宁愿因向国民呼号而中忌停刊，可是绝对不肯帮凶麻醉国民，自取亡国之祸。我们宁可毁弃私人的友谊，可是绝对不肯忘记国家和民族当前的危机！我们仍旧要宣传爱国反日的必要，我们仍旧要激起反帝自强的情绪，我们始终站在舆论的最前线，监视政府行动，唤醒国民的自觉！”[27]

可见，新闻界在国难时期的救亡诉求与国民政府的战时新闻政策存在极大偏差。据《中国国民党年鉴》统计，1934年“全国报刊，言论正确的约占百分之廿五”，能以“理性态度”讨论对日关系的，“居于少数”[28]。新闻界表现出的独立意识和越轨行为，无疑将引起国民政府的警惕。新闻界不论是对外站在民族解放的最前线，发挥“纸弹歼敌”的作用，还是对内监督政府，都必须打破既有的新闻政策，恢复言论自由，这与国民政府强化新闻统制的方针是背道而驰的。因此，通过修正《出版法》将新闻界纳入政府的既定轨道，就属当务之急了。

三、1935年围绕《修正出版法》的互不信任

事实上，早在1932年3月，南京中央政治会议鉴于“九一八”、“一·二八”以来对新闻界的言论记载未能收统一之效，即曾酝酿修改《出版法》[29]。1934年3月，国民党新闻宣传会议“对于修正出版法等案，均有所讨论”[30]，务期强化新闻统制。为了弥补出版法修订过程漫长带来的不便，在《修正出版法》出台之前，国民政府颁布了各种法令法规，目的在于防范和压制新闻界或隐或显的越轨行为。如1933年1月19日通过的《重要都市新闻检查办法》，要求在舆论重镇京沪平津汉五地设立新闻检查所。据统计，仅上海一地，受到检查的报纸即达五十余种、通讯社三十多家。[31]且沪市新闻检查所就设在上海市新闻记者公会所在的大陆商场[32]，正便于通过记者公会控制上海新闻界。同年10月5日通过《修正新闻检查标准》，关于应扣留或删改之地方治安新闻，增加了“对于中央负责领袖加以无事实根据之恶意新闻及侮辱，以损害政府信用者”一项[33]，显系警告新闻界不得批评政府当轴在国难时期的内外政策。1934年3月，国民党中央政治会议第395次会议决议：对不服从新闻检查者，军政机关得予以一日至一周停版或其他必要之处分。[34]同年设立中央检查新闻处，对各地新闻检查所“取严密之联络”[35]。这既是国民政府一贯的新闻政策之延续，更体现了国难背景下对新闻界的不信任。

迨至1935年7月12日，《修正出版法》经国民政府立法院三读通过，共七章四十九条。比较《修正出版法》与1930年《出版法》，关于行政处分及罚则部分，均无显著变更，更动较大的有如下几点：

1.废弃呈报制，采用核准制。1930年《出版法》规定出版品登记注册后即可发行，《修正出版法》则明令出版品在申请登记后，必须经地方主管官署核准后始得发行，且登记手续亦较繁琐，社务组织、经费来源、收支预算及编辑发行计划等，概须呈报。

2.变更主管官署。《出版法》所定地方主管官署为省政府或隶属于行政院之市政府，《修正出版法》则规定在省为县政府或市政府，在隶属于行政院之市为社会局，并授予其在必要时对出版品予以扣押、取缔等权力。

3.增加禁载事项。《修正出版法》规定不得登载禁止公开诉讼事件之辩论、个人或家庭隐私事件，对于战时或遇有变乱及其他特殊必要时禁止或限制登载之事项，在军事、外交之外，增加了政治及地方治安两项等。

揆诸实际，不难发现以上修正各点皆有明确的指向对象。九一八事变后言论救国成一时风尚，新创报刊接踵而起，1931年全国报纸总计488家，次年增至867家，1935年更达到1763家。[36]352宣传抗日救亡是这些新生报刊的初衷之一，如1931年10月7日，上海《新报》创刊，“每天在一版用黑体大字印有‘大家抗日，永远经济绝交’口号”；8日，《新大陆报》《硬的评论》创刊，均为宣传抗日的小报。[37]正是由于原《出版法》规定注册即可发行，国民政府穷于应对，遂思改用核准制，从源头上遏制反日救亡报刊的创办。变更主管官署并非分权，因为《修正出版法》在授权县市政府或社会局对出版品予以扣押、取缔的同时，保留了上级官署的权限。对于禁载事项则笼统概之，并无明确标准和范围，使得主管官署能够便宜行事，“有权断定何为危害‘民国利益’”[38]。

可见，1935年《修正出版法》总体上加大了对新闻界的管控力度。[39]因此公布之后，立即引起极大震动，各地新闻记者职业团体或发表通电宣言，披陈修正案窒碍难行，或向国民党中央党部、中央政治会议、立法院等请愿，共同要求对《修正出版法》重加复议。

新闻界抗议最强烈的是《修正出版法》对地方主管官署的变更并予其直接就近干涉之权。报纸以评骘或记载时事为职务，最易使官吏嫌恶，《修正出版法》将主管官署变为县市政府或社会局，并授予其取缔、扣押等权力，“是县政府或社会局，以与新闻纸同处一地，……而复操持新闻纸之生杀大权，新闻纸处此环境之下，自非噤若寒蝉，处处顾忌，以苟求生存，即惟有于地方主管官署执持意气成见、滥施职权之下，准备牺牲而已”[16]。对于禁载事项之扩大，新闻界也多有批评。北平《晨报》认为：“中国官厅习气，向来以严守秘密为能事，法无明文者，尚且为时时非法之干涉，不许刊载，何况法定以不得刊载为原则？”[40]天津《大公报》也指出，关于新闻刊登之范围，新法亦视旧法为繁密，“几令今后言论界之记载批评可以动辄得咎”[41]。如此，政府对日外交将更取秘密方式，新闻界不但稍有不慎即受处罚，且愈难以供给真实的消息于国民，“这结果，一般国民都给蒙在鼓里等待着亡国”[42]。

如果《修正出版法》真的施行，新闻界的自由空间必将大为萎缩，其救亡纾难的职责亦将无从实现。《大公报》指出，在《修正出版法》规定之下，“新闻记者纵欲对法律与良心为负责之主张，而形格势禁，绝对无容许发表意见之余地，其于新闻记事，更只有根据官方发表，敬谨照刊，一字不易”[41]。《大美晚报》评论《修正出版法》应改名为“不出版法”，“才能明白表现出法律的精神”[43]。

总之，《修正出版法》是国民政府对新闻界的不信任案，是要在国难期间为新闻界立一个新的言论标准和惩戒依据，强化对新闻界的规训；新闻界的抵制既显示了对报人天职的坚守，亦含有对政府滥施职权、钳制舆论的担忧，流露了对国民政府的不信任。因此，1935年《修正出版法》折射出了国民政府与新闻界相互冲突、互不信任的一面。

四、国民政府与新闻界关系的调整

国民政府一直致力于增强控制和规训中国社会的能力，《修正出版法》即是强化对新闻界规训的一种努力。但因其“弱势独裁”的特性[44]，以及新闻界还保有相当的独立性，面对后者的强烈抗议，国民政府不得不宣布对《修正出版法》重加修订。新闻界暂时取得了胜利，说明国民政府并不具备完全掌控新闻界的能力。同时，新闻记者被国民政府认定为自由职业者[45]，这暗示着政府至少在表面上承认新闻自由和新闻界的独立性，但实际上却否认它们在中国的适用性。对于在欧美新闻理念浸润下的中国新闻界而言，新闻自由、监督政府、对政府持不信任态度是一种常态。面对国难，国民政府反应消极，却孤意强化对新闻界的规训，二者便处于激烈的紧张关系之中。

但是，国民政府与新闻界的关系在紧张冲突之外是否还有其他可能性？《修正出版法》能够在1937年出台是否得益于二者关系的缓和？1935年11月日本策划“华北自治运动”，国难日亟，国民政府的新闻统制政策受到了内外舆论的谴责，国民党《中央日报》也开始批评严苛的新闻政策“把我们国家与民族的一切生机都斩完了”[46]。国民政府不得不作出若干积极调整，同年12月10日通令保障正当舆论，西安事变后明令废止了《敦睦邦交令》《危害民国紧急治罪法》等[24]75-77。当《修正出版法》再度修订时，国民政府容纳了新闻界的部分意见，如取消了第九条关于资本来源、编辑及发行计划等项规定，降低了第五章行政处分；第六章罚则中的罚金额度；第九条、第二十八条等则将出版品核准发行的权限由县政府或社会局变为省政府或隶属于行政院之市政府，对出版品的处罚亦须经由上级官署核准后方可执行等[47]。可见，国民政府在国难面前尚能俯顺舆情，顺应民意。

在此前提和“国族利益至上”的原则下，出现了新闻界与政府团结抗日的局面。1936年10月3日，沪宁报界发表联合宣言《中日关系紧张中吾人之共同意见与信念》，表示要“听命于整个之国策”[36]405。至西安事变，包括全国主要报纸在内的269家报社、通讯社发表共同宣言，承认国民政府自国难以来的方针政策是“以国家民族生存为最高基点”，为了国族利益，新闻界“惟有绝对拥护国民政府，拥护政府一切对外之方针与政策”[48]。各地报界对此纷纷响应。事变和平解决后，国民政府成为全国各阶层、各党派承认的领导抗战的合法政府，新闻界的合法性既源于其向来所宣称的公共利益的代表，也离不开国家在法律层面的认可。《修正出版法》规定所有出版物必须申请登记，核准后方可发行，虽然其目的在于消极的防范，也无疑赋予了新闻界以合法地位。检视新闻界对《修正出版法》的驳议各点，也未见它们对此提出异议。由此新闻界达成了与国民政府的谅解，开始让渡部分权利，“一切为争取国家的大自由而奋斗，虽牺牲本身的自由亦所不惜”[3]68。

国民政府亦对新闻界作出了投桃报李的回应。1937年2月国民党五届三中全会涉及开放言论提案者甚多，5月国民政府再次通令保障言论：“扶持民众运动，保障正当舆论为本党一贯政策，政府对于人民合法行动，不能禁止，对正当言论，尤须予以倡导。近年国难日增，危机四伏，于民众言论力量必须发挥，仅对图谋颠覆政府者，不能不依法予以抑制。”[49]

总之，自1935年底国难进一步加深，经西安事变，国民政府与新闻界都作出了不同程度的让步，二者的关系逐渐由冲突转为调适，这也为1937年《修正出版法》的最终出台奠定了基础。这部在战后被视为“‘防范异见’‘钳制舆论’‘统一思想’的历史夹棍”的出版法[50]，在“国族利益至上”和“抗战高于一切，一切为了抗战”的背景下于七七事变次日得以颁布。

五、余论

徐小群先生曾指出，民国时期，国家与社会的关系并不总是一个社会全力抵制国家的问题，而是随着环境的变化，双方经过斗争和妥协不断界定彼此之间的关系，从而呈现出复杂的“共生动态”[2]313-315。《修正出版法》正可烛照1930年代国民政府与新闻界之间变动不居的关系。

九一八事变后，国民政府为掌握应对国难的主导权，强化了新闻统制，要求新闻界必须服从政府的方针政策，不得逾越。但是，新闻界的救亡诉求与之相去甚远。国民政府试图通过一系列法律法规来防范或压制新闻界的越轨行为，《修正出版法》即是对新闻界的不信任案。该法在1935年遭到了新闻界的抵制，显示了国民政府与新闻界之间紧张冲突的一面。随着国难进一步加深，国民政府对既有的新闻政策不得不作出若干积极调整，在对《修正出版法》重加修订时容纳了新闻界的部分意见。新闻界则在国族利益至上的原则下，向政府让渡了部分权利。二者的关系得以调适，形成了团结抗日的局面，这为1937年《修正出版法》的颁布奠定了基础。

有学者认为，百年以来，中国新闻界的主要角色是救亡图存[51]，但是否就意味着“救亡压倒一切”？是否“当救亡与新闻自由发生矛盾时，毫无例外地是新闻自由为救亡、国家的富强让路？”[52]事实上，新闻界在不违反抗战建国纲领的原则下，争取新闻自由的努力并没有松懈过。例如1937年8月2日，全面抗战未及一月，王芸生即表示：“我一贯的爱护中央，爱护政府，近两年我更以一贯的态度言论来勉励和督责一般国人，现在我也不惜指出我们的政府还有它的腐烂面。我一面爱助中央，拥护政府，领导我们为民族国家的永生奋斗；同时要求政府迅速施行手术，割去腐烂面，以免继续蚀蛀我们民族国家的生命血液。”[53]张季鸾去世后，王芸生主持《大公报》笔政，“原来可借由(张季鸾与蒋介石)私人关系得到缓冲的媒体权利与新闻统制之间的矛盾也逐渐公开化”[54]。

并且，除《修正出版法》之外，国民政府在抗战期间又巨细靡遗地制定了许多战时法令，如《新闻检查标准》(1937)、《修正战时新闻禁载标准》(1939)、《战时新闻检查办法》(1939)、《战时新闻违检惩罚办法》(1939)、《非常时期报社通讯社杂志社登记管制暂行办法》(1943)等。这既是因应战时环境的需要，也暗示了新闻界与政府的关系远未达到国民政府满意的程度，尚需借助其他律令约束新闻界的行为，使之保持在政府所希望的轨道上。

总之，1930年代国民政府与新闻界的关系并不是固定不变的，而是随着国难的进程由冲突转为调适，《修正出版法》是管窥这一变化的一个着眼点，其命运亦随之起伏。从1935年的波折至1937年的颁行，这是双方在全面抗战之际危机协商的结果，但二者的矛盾——新闻统制和新闻自由——并未解决，这也为日后新闻界发起拒检运动、新闻自由运动埋下了伏笔。

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